落实司法责任制保障检察官独立公正办案

　摘要：实现检察权公正行使的关键在于司法责任制的落实，在遵从“检察一体”原则的前提下，确立检察官相对独立的办案主体地位，赋予检察官一定的办案决定权，让其对所办案件负责，推进“谁办案谁决定，谁决定谁负责”落地见效。这是实现公正司法的有力保障。必须强化组织保障，正确处理党的领导与司法办案的关系；强化目标保障，实现放权与监管相平衡；强化制度保障，完善检察官依法独立公正办案的配套机制。

　关键词：司法改革 司法公正 司法责任制 依法独立办案

　公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，对社会公正具有重要引领作用。公正既是司法的灵魂和生命，也是司法的首要目标。党的十九大报告和十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”党的十八大以来，最高人民检察院按照党中央决策部署，在巩固上一轮检察改革成效的基础上，深入推进落实以司法责任制为核心的检察体制机制综合改革，其目的就在于将党中央关于司法公正的要求落到实处。

　在当前形势下，围绕推进司法公正建设这一主题，回顾和评估检察改革的措施和成效，进一步健全完善相关配套改革制度，防止检察改革的理想与现实脱节、改革目标落空，确保检察权依法公正行使，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。实现检察权公正行使的关键在于司法责任制的落实，在遵从“检察一体”原则的前提下，确立检察官相对独立的办案主体地位，赋予检察官一定的办案决定权，让其对所办案件负责，推进“谁办案谁决定，谁决定谁负责”落地见效，既是改革的目的，也是实现公正司法的保障。

　1 保障检察官依法独立办案的价值 在我国，检察权具有行政和司法双重属性，检察机关“上下一体”，确立检察官相对独立的办案主体地位符合检察权的双重属性，尤其符合司法的特性与规律。

　[1] 改革前，我国检察机关实行“三级审批制”办案模式，将办案方式区分为承办、审核与决定三个环节，实行“上命下从”的管理机制，将决定权集中于检察长。这种权力运行及办案方式尽管有利于保证检察权行使的统一性和集中性，防止检察权的滥用，但也存在显著的弊端。检察官作为检察活动的具体实施者，却并不具有真正的办案主体地位，也没有相应的办案决定权，与司法规律不符，出现冤假错案也难以追究司法过错责任。推进司法责任制改革，就是要确立检察官在办案中相对独立的主体地位，构建权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制，使检察官在直接、亲历的基础上，在职权范围内依法自主地对案件作出处理决定，这既是司法规律的必然要求，也是检察官作为司法官的重要体现。以司法责任制为核心的综合配套改革，其目的就在于确保检察官能够在授权范围内依法独立办案并承担相应的履职义务。事实上，只有检察官依法独立履职，排除非法干扰，做到以事实为依据、以法律为准绳，客观公正地将每一起案件办成经得起法律和历史检验的案件，才能确保检察权的公正性和公信力，实现司法公正。

　2 制约检察官依法独立公正办案的困境与障碍 通过这一轮司法改革，在司法权力的规范行使、司法公信力、司法促进社会矛盾化解能力、司法队伍活力、司法案件质量提升等方面成效明显，但改革的目标还远未实现。从实践情况看，在如何正确处理党的领导与司法办案的关系、放权与监管的关系以及检察官履职保障等方面还存在一些问题，一定程度上制约和影响了检察官依法独立公正办案的成效。

　（一）党的领导与司法办案的关系方面 1. 排除过问、插手、干预案件的效果不理想。领导干部干预司法机关办案是导致司法不公的重要因素。现实中过问、插手、干预司法办案的现象一定程度上依然存在，而各地的记录、通报和责任追究情况未如实反映。一些

　检察人员碍于领导、同事情面，或者个别情况下担心记录、报告了会被排挤甚至打击报复，基于“趋利避害”的考虑，往往“不愿报告”“不敢报告”，“三个规定” [1] 的执行效果并不理想。

　2. 个别地方检察官存在将案件矛盾上交政法委的情况。一些检察官不愿担责、不敢担责，遇到疑难、复杂或敏感案件，为了推诿责任，把本应由自己依法办理的案件或事项层层报告、请示，直至提请政法委协调研究。这类情况量虽不大，但却客观存在。

　3. 个别地方政法委从局部利益出发协调个案的情况仍有发生。如对一些涉及地方利益的案件或者迫于当事人上访压力的案件进行研究协调，组织开展个案评查等。本来对于重大敏感案件的办理已经有“依法处理、舆论引导、社会面管控”“三同步”工作机制，贯彻落实好该机制对于实现办案“三个效果”、化解社会矛盾具有重要保障作用。对于被害方上访案件一味进行协调，无形中增加了检察官的工作量和办案压力，有时反而不利于案件公正处理。

　（二）放权与监管的关系方面 1. 存在“授权不充分”现象。最高检授权各省级院自行制定权力清单，但各地权力清单制度的统一规范性不足，对于哪些权力可以授权检察官行使，各地出台的权力清单不一致，一定程度上存在“放权怕滥用”“放权不放心”“不信任”等保守倾向，对检察官授权范围与其办案主体地位不协调。

　2. 存在“授权不敢用”现象。如有些基层院的不起诉率、不批捕率，特别是存疑不起诉率、存疑不批捕率上升幅度较大，反映出个别检察官不敢担当、不愿担责的问题。在绩效考核和错案责任追究的压力下，个别检察官遇到疑难复杂案件，为了少担责或者不担责，将案件上交检察长或检委会决定，或者“权衡利弊”后简单以存疑不批捕、存疑不起诉、不监督、不抗诉来处理，造成打击犯罪不力，也影响了赋予检察官独立公正办案权限的配置效果。一些检察官的能力不完全适应依法独立公正办案需要，“不敢独立办案”“不愿独立办案”甚至“不会独立办案”，特别是在个别年龄偏大或知识结构不合理的检察官身上表现明显。

　3. 存在“放权即放任”现象。有的地方机械地理解办案责任制，对检察官办案放任不管，认为只有这样才是尊重检察官办案主体地位，一些部门负责人更愿意投身办案而疏于履行监督管理职责，导致个别检察官办案不规范、不依法履职，甚至利用可以独立办案的机会徇私舞弊、滥用职权，严重破坏检察权公正行使。这些现象的发生，暴露出一些检察官在办案过程中存在政治意识不强、司法理念有偏差、规范司法思想树立不牢、职业精神缺失等问题，同时也折射出对检察官办案的内部监管不到位。

　4. 存在“监管过度”现象。一些地方领导对新的办案模式尚不适应，仍习惯以“审批”方式对案件质量把关，对司法权力把控，在办案中进行变相的“三级审批”。如案件办结前以书面形式报给部门负责人和分管检察长审批，然后录入系统处理。有的部门负责人或分管检察长以“口头建议”的方式，对案件行使决定权，但又不承担司法责任，实质上是用监管权起到了办案决定权作用。

　（三）检察官履职保障和考核评价方面 1. 有些基层院检察官配备不足，难以满足办案任务需要。根据改革要求，员额检察官不能超过 39%的比例，使得具有办案资格的检察官数量锐减，难以满足办案需求，导致检察官在亲历性审查、独立决定等核心事项上没有充足的时间精力保障。为了缓解“案多人少”的矛盾，一些地方仍然存在检察官与检察助理轮流分案的做法，分给检察官助理的案件由其全权负责办结，检察官仅在在助理拟制的核心文书上签名。对于有一定行政职务的检察官还存在“挂名办案”现象。这些做法导致检察官助理成为实际上的办案主体，检察官异化为新的“行政官”，司法责任制改革沦为单纯的“利益调整”，完全背离了改革的初衷和方向。

　2. 有些基层院检察辅助人员配备不足，工作积极性不高。检察辅助人员配备上的不足，一方面不利于提升办案质效，另一方面也折损了办案组织内部相互制约的价值。一些检察官助理对自己身份、角色缺乏预期与认识，巨大的心理落差和薪酬待遇差异让他们容易产生失落、懈怠心理，进而影响工作积极性。此外，根据最新修订的《检察官法》规定，初任检察官一律到基层人民检察院任职。实践中，在检察官逐级遴选机制尚不健全的情况下，让上级人民检察院的检察官助理到基层院入额任职，无疑挤占了基层院的员额资源，一定程度上挫伤了基层院检察官助理的工作积极性。

　3. 各种不合理的考核指标设置不能体现检察官独立办案的要求，不符合司法规律。一些地方刻意追求批捕率、起诉率、采纳率等指标，导致检察官办案决定受考核导向影响较大，无形中削弱了检察官办案的独立公正性。检察官绩效考核与业绩挂钩，而评价业绩及履职能力的司法检查又存在标准不统一，检查程序不规范、不统一等问

　题，一定程度上导致检察官为应付各种考核检查劳心费力。

　3 保障和实现检察官依法独立公正办案的路径思考 检察官依法独立公正办案意义重大，关系到司法责任制改革的成效，建议以推进司法公正建设为主线，从组织、目标、机制、队伍等方面强化保障，确保检察官依法独立公正办案落到实处。

　（一）强化组织保障：正确处理党的领导与司法办案的关系 政法姓党是政法机关永远不变的根和魂。坚持党对检察工作的领导不仅不会影响检察权的独立行使，而且是检察官依法独立公正办案，确保司法公正的坚强组织保障。2019 年 1 月，中共中央颁布《中国共产党政法工作条例》，规定加强党对政法工作的领导，同时规定保证司法机关依法独立公正行使职权。各级党政机关和领导干部要支持司法机关依法独立公正行使职权，而不是干预司法活动、插手具体案件的处理。正确认识和处理党的领导与司法办案的关系，应当从以下基本方面把握：

　1. 坚持党对政法工作的绝对领导。政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行专政职能、管理职能、服务职能的重要方式和途径。政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。一方面，检察机关应当自觉坚持和接受政法委的领导。实践中对于有些案件尤其是涉众型敏感案件，检察官自身力量往往难以应对，需要政法委的统一领导和协调。另一方面，政法委要尽量避免对一般个案的“协调”，要把重心放在把握政法工作的政治方向、建设政法队伍、督促依法公正履职，以及保证党的路线方针政策和党中央关于司法改革的重大决策部署的贯彻落实上，为检察官依法独立公正办案提供坚强组织保障。

　2. 严格落实“三个规定”。“三个规定”是防止插手司法活动的“防火墙”和违反规定过问案件的“高压线”，对于确保检察权依法公正行使，保障检察官依法正确履职具有重大政治意义。我们要从思想认识、组织领导、具体举措等方面综合施策，坚持领导带头报告、定期通报制度，严格执行“三个规定”，保障记录、通报、责任追究落到实处，为检察官依法独立公正办案创造风清气正的优良环境。3.严格遵守宪法和法律。宪法和法律是执政党领导人民制定的，是党的主张和人民意愿的集中体现，党的主张和人民意志在宪法和法律上高度一致。在 2019 年 8 月份召开的全国刑事检察工作会议上，张军检察长指出“违反法律、事实的检察监督、办案是最不讲政治的表现，政治效果、社会效果、法律效果必然最差，最终是给党抹黑、给中国特色社会主义事业抹黑”。依法是办案的灵魂和底线，办案中不折不扣地遵守宪法和法律，就是坚持党的领导。同时，检察官在办案中不可机械地理解法律条文，应当自觉地把党的刑事政策同对法律的理解与适用结合起来，把党中央关于以审判为中心的刑事诉讼制度、办案认罪认罚从宽制度等改革部署落实在司法办案中，重大事项要按照规定及时请示、报告党委，做到司法办案维护国家大局、服务发展全局。

　（二）强化目标保障：实现放权与监管相平衡 放权是方向和原则，也是司法责任制改革的基本要义。但是，权力不受监督必然导致腐败。为了防止权力的任性和滥用，确保检察权公正行使，在加大放权力度的同时，对检察官办案活动的监管也应当同步跟进。中央政法委一再强调，实行司法责任制，不是片面强调“去行政管理”，更不是“去管理监督”。实践中，既要明确“放权”不是“放任”，“独立”不排除“监管”，采取切实有效的措施强化监督管理；也要防止“放权”不“放心”、监管过度，减少不必要的事前、事中监管，做到监管有规、监管适度，实现放权与监管的平衡。

　1. 尊重检察官办案主体地位。首先，要尊重检察官办案决定权。这是检察权的司法亲历性所决定的。只有做出决定的人亲自办案，直接审查证据和事实，才能对案件处理建立内心确认，做出合理判断。其次，要维护“检察一体化”与检察官相对独立的平衡关系。在尊重检察官办案决定权的前提下，检察长通过行使职务收取权、职务转移权从而避免与检察官相对独立办案的硬冲突，是尊重检察官办案主体地位的重要体现。同时，上级检察机关的业务指导和本院对业务工作的管理也应有界限，“指导”不是“代替”，“管理”不可“干预”。再次，要赋予检察官的职务转移请求权。检察官依法行使检察职权有客观公正的义务，对于检察长（分管检察长）明显违背法律的指令，可以向检察长提出职务转移请求。最后，要在立法上确立检察官办案主体地位，建议条件成熟时进一步完善《人民检察院组织法》《检察官法》《刑事诉讼法》等基本法律制度，在组织法上明确检察官依法独立公正办案的主体地位，在诉讼法上明确检察官办案具体职责、权限和诉讼地位。

　2. 规范统一检察官办案权力清单制度。要在调研总结各地实践探索成功经验的基础上，进一步完善检察官办案

　权力清单制度，明确检察官决定事项的授权范围、操作规范和司法责任，使检察官办案的权责关系更加明晰。随着改革的深入和检察官办案经验的积累，可以将（不）起诉、（不）批捕、（不）提请抗诉、立案监督、书面纠正违法等有后续监督程序或救济程序的司法权力逐步下放给检察官，实现检察官承办权与决定权最大限度的统一。

　3. 同步跟进适度有效的监督管理。强调对检察官办案的监督与制约，是以遵循司法规律为前提的，并不是要回到“三级审批”的“老路”上去，而是适应新的检察权运行机制要求，使司法决定权与监管权在各自的轨道上并轨运行而不是交叉混淆、纠结不清。具体而言，对属于检察官决定范畴的办案事项，部门负责人、分管检察长不能直接干预，管理监督应是宏观层面上的指导而不是针对个案，对个案的事前、事中监督应谨慎克制。对于检察官办理案件的不当行为，检察长（分管检察长）可以行使行政手段调换检察官或者行使司法决定权，以书面指令方式要求检察官报送审核。

　同时，要转变监督管理模式，创新监督管理方式方法：一是从微观管理向宏观管理转变，从审批个案实体性事项转变为对程序性事项的依法审核、对检察工作的综合指导、对审查标准的督促统一、对办案质效的全程监管、对案外干扰的有效排除。二是通过健全类案指引、案件质量评查、司法业绩考核、错案责任倒查等制度机制，运用信息化平台，实现对检察官行使权力的约束。三是充分发挥“检察一体”制度优势，通过行使检察长对案件的审核权、对检察官的职务转移权等方式实现检察长对办案的统一指挥和领导。

　[3]

　（三）强化制度保障：完善检察官依法独立公正办案的配套机制 1. 健全员额检察官动态调整机制，确保办案“主力”。在不突破员额总体比例的前提下，各省（市）应根据相应地区犯罪数量、经济发展水平、人员素质等具体情况，来确定各个基层院合理的员额比例，在全省（市）范围内进行动态调节，真正实现“省级统管”。同时，允许、鼓励员额检察官跨区、跨层级任职，将优秀的人才输送到基层院一线办案，缓解基层办案压力。健全落实员额检察官退出机制，及时将履职能力不足、履职不认真、不负责的检察官退出员额，实现检察官队伍“优胜劣汰”，良性更新。

　2. 健全检察辅助人员管理机制，补强办案“协力”。优化检察队伍结构，适度增加检察官助理、聘用制书记员数量。完善聘用制书记员招录、管理、培训、薪酬制度，建立一支稳定的高素质书记员队伍承担事务工作，让检察官有充分时间精力处理司法核心事项。拓宽检察辅助人员职业晋升渠道，拓展其职业发展空间，充分发挥其工作积极性。

　3. 健全人才培养和业绩考评机制，激发队伍“活力”。一是健全培训机制。实现职业培训制度化、规范化，将检察人员接受教育培训，提升职业能力的情况纳入业绩评价，促使其形成学习的内生动力。突出培训目标导向性、内容针对性、形式多样性，灵活采取检察官讲堂、专题业务研修、实训练兵、观摩交流等多种形式强化检察人员的学习培训，不断提升其业务技能，进一步提升办案队伍的革命化、正规化、专业化、职业化水平。二是完善咨询机制。建立跨部门、跨行业的咨询委员会，为检察官办案提供智力支持、专业咨询。优化检察官联席会议制度，规范联席会议的召开和讨论机制，将检察官参加联席会议情况纳入履职评价，督促其提高发言质量，切实发挥检察官联席会议的“智囊”参谋作用。三是改变考核模式，优化考核指标。构建符合司法权运行规律的指标体系，聚焦司法责任制这个核心，从规范和保障检察官依法公正办案出发，统一评查标准，改进评查方法，强化结果运用。严格落实奖惩机制和司法过错责任追究机制，确保检察官依法独立办案的权力始终在促进司法公正的轨道上运行。

　注释

　[1] 朱孝清.检察官相对独立论[J]. 法学研究, 2015(01):139-155. [2] “三个规定”指的是，中办、国办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中央政法委出台的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。

　[3] 鲁建武.检察官办案责任制理论与实践问题探讨[M]// 黄河主编. 深化依法治国实践背景下的检察官运行. 北京:中国检察出版社, 2018:688.

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