水利工程规划和用地手续办理存在问题及解决建议探讨
赵 铭
（天津市水务工程建设事务中心，天津 300204）
规划和用地手续是工程建设合法化的前提，若未完成手续办理而开工建设，则存在因违法用地和违法建设而被处罚的风险。规划和用地手续主要包括用地预审与选址意见书、土地征转（包括集体土地征收和农用地转用）、建设用地规划许可证和土地划拨、建设工程规划许可证，其中工程选址是否满足规划要求和土地征转是最大的难点，耗时也最长。因此，项目立项后，要尽快开展规划和用地手续的报审工作，严格控制每一个环节的时间，并根据水利工程的特点提前掌握存在的问题和难点，提前谋划解决办法，从而提高办理效率。笔者根据在天津多年从事水利工程规划和用地手续办理的工作经验，论述一下水利工程在手续办理中存在的问题和难点，并提出一些加快手续办理的合理化建议。
2.1 水利工程建设管理条例与相关法律存在矛盾
依据《水利工程建设项目管理规定》（2016年修改）第三章第十三条规定，水利工程开工执行的是开工备案制度，并且主体工程开工必须具备的条件中并未提到规划和用地手续办理情况。但依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门可视不同情节进行相应处罚；
依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十七条规定，未经批准非法占用土地或者采取欺骗手段骗取批准的，县级以上人民政府自然资源主管部门可视不同情节进行相应处罚。
由于有关条款存在矛盾，造成水利工程建设按照水利工程建设管理规定属于合法开工、但根据相关法律规定就可能属于违法用地或违法建设的现象。而建筑、市政工程和交通工程按照城乡建设部和交通运输部的相关规定，执行施工许可制度，申请条件中均对规划和用地手续批复有明确规定。
2.2 缺乏足够的认识，重视程度不够
虽然《水利工程建设项目管理规定》从1995年发布至今经过多次修改，但是开工前提条件一直对规划和用地手续没有明确要求；
再加上水利工程属于公益性、民生性工程，规划和自然资源的执法部门在水利工程执法时一直是得过且过、并未深究。这就造成了无论水利主管部门还是项目法人对于规划和用地手续的重视程度不够，进而可能会导致以下问题。
（1）编制供水、排水等水利专项规划时，很少与规划主管部门沟通。规划主管部门修改控制性详细规划并征求意见时，也不重视将近期实施的工程纳入控制性详细规划信息管理系统中，往往是项目准备实施时才发现与规划用地性质不符，造成选址意见书难以办理。
（2）存在凭过往经验、固有观念，不顾相关土地使用管理规定盲目选定设计方案和工程线路的问题，导致审批阶段工作障碍重重，遇到问题再返工，严重影响整体审批工作的效率[1]。
（3）对规划和用地手续办理时间没有概念，特别是占用永久性基本农田和土地征转等手续总是认为几个月就能完成，在安排开工日期时给予预留的时间太短。
（4）认为水利工程属于公益性、民生性工程，并且仗着政府部门对工程投入运行有明确时间要求，在规划和用地手续未办理完成的情况下就要求施工建设。此种情况，若被有关部门执法查处，不仅会面临处罚，还可能严重影响所在省的用地报批工作[2]。特别是党的十九大以后，执法部门发现工程违法用地或违法建设后，在未进行处罚的情况下，规划和自然资源主管部门不补办任何手续。
2.3 水利管理范围土地权属混乱
目前，天津市内河滩地、水库管理范围和河道堤防占地的土地权属非常混乱，只有少部分为国有土地，大部分为集体土地，甚至还有权属纠纷的土地。经多方了解，基本属于历史遗留问题。
（1）新中国成立后不久，天津在村集体土地上开挖了大量人工河道，而当时还没有土地权属的概念，可能也没有相关补偿政策，这就为河道所占土地的权属埋下了纠纷。比如，天津西青区的大沽排水河，在实施大沽河净水厂一期工程时对于河道的权属问题就与周边村委会产生了纠纷。
（2）第二次全国土地调查时，对农村土地权属和农村范围内的公路、铁路、河流以及农、林、牧、渔场等国有土地使用权状况进行了调查，为土地确权登记提供了重要依据，但在河道边线指界时，水利主管部门并没有积极配合国土主管部门与河道、水库周边村委会对接和协商，造成大量河道、水库边界不清，也没能最终完成确权登记。
（3）受当时政策影响，鼓励以各种形式增加农民收入，于是周边老百姓在河滩地、水库管理范围内十几年甚至几十年种植作物、栽种树木、养殖水产等等，水利主管部门也没有严加管理，凡遇到工程实施时，当地村镇就号称滩地属于村里土地，要求予以补偿，而事实是水利管理部门和当地村镇都拿不出土地权属证明[3]。
（4）在河道修筑堤防、水库扩建等新增占地时，占用村集体土地只是进行了永久占地补偿，并没有到国土主管部门办理土地征收手续，因此国土“一张图”系统中土地权属也没有变更。
以上种种原因造成了水利管理范围内土地权属混乱，在实施工程建设时，遇到了大量集体土地，不仅需要办理土地征收手续，严重耽误了用地手续办理时间，而且还可能因为权属纠纷、重复补偿是否合理等一系列问题，造成土地征收手续无法办理。
2.4 其他问题
（1）河滩地和水库管理范围土地地类比较混乱，不仅有大量的耕地、林地，甚至还有永久性基本农田。在办理用地手续时，一般农用地转建设用地还比较简单，但涉及林地时，需要区审批局和天津市自然资源主管部门两层审批；
涉及耕地时，需要落实占补平衡指标；
涉及永久性基本农田时，不仅需要落实补划位置，还需要自然资源部和国务院审批，审批时间非常漫长。河滩地和水库管理范围土地当水面上升时都会被水淹没，出现耕地甚至永久性基本农田都是不合理的，在办理用地手续时也增加了相应程序和办理时间。
（2）工作经费不足。办理规划和用地手续时需要提供很多报告和测绘图纸，而在工程前期阶段基本上没有经费，只能是项目法人垫资或者拖欠报告编制费、测绘费。而有些工程从开展前期工作到资金到位需要几年时间，这给项目法人造成较大压力，甚至有些工程的手续办理工作会因此而暂停。水利勘测设计单位都已转成企业，在市场经济主导下，前期工作经费不足也是影响设计单位前期工作质量的重要原因。设计单位前期调查不细，导致设计方案变更，永久占地范围也可能随之变化，造成办理用地手续返工。此外，办理土地征转手续时，需要交纳森林植被恢复费、耕地开垦费、耕地占用税等各种税费，经费不足也会导致用地手续暂停。
（3）前期工作时间紧张。水利主管部门或项目法人出于某些原因提早规划了项目，但没有为设计提供足够的设计周期，只求进度不讲质量。有些项目没有经过大量调查和仔细的论证就盲目选定了位置，也没能征求市各委办局意见就盲目开工，结果办理规划选址手续时遇到难以协调的问题，造成规划和用地手续无法办理。如海河口泵站工程，占用了文物保护范围，在文物主管部门未批复的情况下就先行施工，结果文物主管部门不同意占用文物保护范围。不过，随着国家加快法治社会建设进程，此种情况也越来越少。
（4）审批人员专业知识不足、工作强度大。规划和自然资源主管部门一个科室一般只有四五个人，不仅需要负责行业管理、政策审查和内业等工作，还需要审核专业性较强的规划选址、土地征转材料和工程设计方案。审批人员工作强度大、审批部门人员短缺，再加上审批业务调整、人员调动等原因，造成审批人员专业知识不足和对审查标准的理解也不一致，在不同程度上阻碍了手续办理速度。
（5）水利工程选址位置与规划手续办理权限存在冲突。依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，而水利工程基本都在郊区和乡村内，不在城乡规划确定的建设用地范围内，因此规划主管部门常常依据此条不予办理规划手续，或者一个项目一研究，增加了规划手续的办理时间。不过，随着“多规合一”政策的推进，此问题将会得到解决。
3.1 提高重视程度
水利主管部门和项目法人要提高对规划和用地手续的重视程度，树立正确的认识。
（1）虽然水利部颁布的工程建设管理条例开工条件没有对规划和用地手续有明确规定，但相关人员要明确认识到法律规定高于管理条例，在手续办理完成前不能急于开工。
（2）无论是在组织编制专项规划时还是选定设计方案和工程线路时，水利主管部门都应做好与规划主管部门的对接，从而避免工程选址与规划用地等相关规定冲突。
（3）提前开展规划和用地手续办理，为手续办理预留足够的时间，不能等到项目快要开工时才进行准备。
3.2 开展土地确权登记，并梳理管理范围土地地类
水利主管部门应尽早与自然资源主管部门对接，积极与河道、水库周边村集体协调，开展水利管理范围内土地的确权登记工作。这不仅有利于河道、水库的日常维护和管理，还能最大程度地避免因土地征收、土地权属不清等一系列问题影响用地手续办理和工程建设。
同时，调整管理范围内土地地类和永久性基本农田情况。根据河道和水库的实际情况，结合河道管理条例，将按规定不能种植但地类为耕地和规划为基本农田的土地，逐步进行变更；
将现状堤防占地地类变更为水工建筑用地。这将极大缩短土地转用手续的办理时间和难度。
3.3 开展详细的前期调查，并提供资金支持
设计单位对项目选址的论证是否合理并符合规划用地相关规定，对工程能否顺利办理规划和用地手续至关重要。前期需要调查的事项非常多，不仅包括控制性详细规划、土地利用总体规划情况，还要调查土地权属地类及周边高压线、公路、铁路、各类管线情况并查阅相关的管理规定，然后进行综合研判，尽量避开办理程序复杂事项。这都需要大量精力和时间，因此需要给予足够的时间和经费支持，避免因为前期工作调查不细致造成手续无法办理再返工。
此外，在工程确定实施后，应给项目法人提供前期工作启动资金，用于项目法人支付手续办理的各类报告编制费、测绘费等，避免因为经费不足而造成前期工作无法开展。
3.4 政府部门继续优化手续办理
（1）为审核部门提供专业技术支持。每个城市都有规划、建筑和市政设计单位，规划和自然资源主管部门也都有专业知识较强的下属事业单位，审核部门可以将专业知识要求较高的规划选址、工程设计方案和较为复杂的土地征转，委托给专业单位。这样不仅可以减轻审核人员的工作量，还可以避免审核人员因专业知识不足而造成审核缓慢。
（2）政府相关部门加大对前期手续办理工作的宣传，让工程项目前期手续办理相关部门和负责人充分了解手续办理的知识[4]，比如相关部门可以定期组织开展各种研讨会、交流会、座谈会等，讲解手续办理程序，解答遇到的问题，甚至推动项目办理进程。
（3）政府可通过政策与资金扶持刺激公益性无偿代办机构的有效发展，以便更好地服务建设项目企业，提高经济社会运行效率[5]。比如，印发代办制度，明确代办范围和代办流程等。
水利工程规划和用地手续的办理作为前期工作的关键环节，不仅是水利工程合法建设的前提，也是建设优质水利工程的基础。近年来，政府为加快规划用地手续办理速度一直进行改革，比如带着长远眼光结合实际情况构建出“多规合一”的新模式，对审批的原有流程进行切实有效优化：将用地预审和选址意见书合并办理，将建设用地规划许可证和土地划拨决定书合并办理，减少部门申请要件，节省了办理时间。不过，手续办理依然程序复杂，耗时较长，因此要提高对水利工程规划和用地手续的重视程度，提前掌握存在的问题和难点并提前谋划；
相关审批部门也要树立责任意识，切实履行职责；
政府也应该继续研究并简化手续办理程序。只有多方共同努力，采取有效措施提升手续办理的工作效率，才能实现水利工程尽早合法开工，促进水利事业健康、稳定、快速发展。