地方高校继续教育的转型困境及对策研究——以陕西省Y大学为例
吴卫东 陈航
继续教育是一项在学校教育以外，为全体社会民众提供学习服务的教育活动，是建设学习型社会和终身学习体系的关键突破点。十九大报告中明确提出：“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。”地方高校作为继续教育活动的重要载体，在推进继续教育不断发展的过程中，为区域社会经济的发展输送了众多优质人才，造福了地方发展。但是，由于受地域特点、经济实力、教育理念等诸多要素的相互作用，地方高校的继续教育事业在持续发展过程中遭到一系列问题的限制。怎样顺应趋势，把握发展契机，实现继续教育发展模式的转型升级，已成为当前地方高校一项亟待解决的难题。作为西北地区特色地方高校的Y大学，针对发展困境，结合自身优势特色，创新发展方案，主动探索继续教育转型发展道路。
1.高等教育大众化推动高校继续教育跨越式发展
1999年，我国正式开始推进高等教育大众化建设。截止到2019年，我国的高等教育毛入学率已经超过50%，实现了高等教育大众化向高等教育普及化转型的新跨越。在高等教育大众化的推进过程中，经过多年来的持续扩招，高校招生规模在不断扩大。高等教育的普及提高了社会的整体受教育水平，各行各业的学历要求也被拔高，使得成人群体对于继续教育的学历补偿需要大幅提高。乘此契机，作为高等教育的重要组成之一，地方高校继续教育的办学规模和办学效益也得到显著拓展。陕西省Y大学继续教育工作始于20世纪80年代，现有的办学形式有函授和业余，办学层次有高起本、专升本和高起专，本专科办学专业共61个，三十多年来，为国家和社会培养了各级各类人才近10万人，取得了良好的社会效益。
2.关于继续教育的相关政策呈收紧趋势
教育部在2016年出台的《高等学历继续教育专业设置管理办法》中进一步规范了成人高等教育的专业设置，强化了本专科招生的界限，即本科院校只能设置本科层次的专业，专科院校只能设置专科层次的专业，这一规定分流了生源，在相当程度上制约了地方高校继续教育的发展。某些需求量大且技术层次比较高的专科层次专业，如学前教育、临床护理等，因为这一限制导致原本拥有丰富办学资源的本科高校只能停止招生，而当地的一些专科院校因没有能力开设这类专业，同样无法招生，使得学员只能跨地域求学，造成生源流失和教学管理方面的难题。
3.教育信息化驱动继续教育发展模式转型
传统的继续教育主要通过现场教学的方式传递知识，师生间在课堂内实现教学互动。但是，继续教育的学员多为在职人员，工作和生活严重分割了学员的学习时间和空间。现场教学方式因深受时空条件限制，难以适应学员的特殊情况，影响了教学质量的提高。随着信息技术日益成熟，一系列颠覆传统的新型通讯方式应运而生，衍生出了各式各样的教学平台和授课方式，推动传统继续教育向多元化、远程化和虚拟化转变。地方高校继续教育必须抓住教育信息化带来的发展机遇，大力发展网络教育，对现有的教学资源进行整合，实现信息化转型。目前，陕西省众多高校和科技公司逐步开发自己的课程体系，开展网络教育教学方式，为转型期的院校提供了借鉴。
1.办学的协调统一性较弱，各自为政现象严重
陕西省Y大学积极响应国家发展继续教育的相关部署，大力发展网络教育和非学历教育。目前，Y大学的招生规模逐年扩大。为此，Y大学开设了省内省外共15个校外函授教育辅导站，有效提高了办学能力和办学水平。但是，这些校外函授站点在办学的内容和形式方面具有很强的独立自主性，Y大学的继续教育学院难以对此统筹协调，导致继续教育缺乏规范、统一的培养标准，存在函授站点“各自为政”的现象。面对相似的成人学习群体，因人才培养标准各不相同，招生环节中的不公平竞争现象频繁发生，不仅增加了人才培养成本，还阻碍了Y大学继续教育培养质量的深层次提升。此外，继续教育学院与其他二级学院之间的联系和互动严重受阻，沟通协调不畅，缺乏配套的教育资源共享措施，导致继续教育学院在师资保障、课程开发等方面常受限制。
2.缺乏科学的管理体制
陕西省Y大学的继续教育工作由继续教育学院全权负责管理，学院有其独立的招生、教学、管理部门，还设有专门的党委组织。继续教育学院的职能是按照学校的部署确定继续教育的发展规划和管理制度，并负责招生、平台建设、过程管理、教学质量考核，以及其他日常事务的管理等。这一独立自主的管理模式有利于继续教育办学的专业化和规范化，有利于教学和管理的一致性，但也隐藏了一些缺陷。首先，Y大学的继续教育学院基本上沿用全日制教育的管理体制，忽略了继续教育的特殊情况，造成继续教育管理体制不完善、缺乏针对性等问题。其次，师资队伍管理松懈。Y大学继续教育学院的教师分散于省内各个高校，使得学院无法对教师进行合理有效的管理，教师只是把继续教育教学作为兼职工作，难以引起他们对教学的充分重视。另外，学校目前对授课教师缺乏明确有效的正负激励机制，无法充分调动这些外校教师的工作积极性，这一短板严重制约着Y大学继续教育教学质量的提高。
3.学分认证转换机制不到位
学分认证与转换问题不仅是Y大学的重点难题，同时也是继续教育行业的通病。目前，由于继续教育行业竞争激烈，多种教育类型并存，不同类型的教育之间在办学方面各自为政，没有形成统一的培养标准，导致办学秩序较混乱。又因继续教育与其他教育之间缺乏有效的沟通衔接机制，致使学习成果的互相认证和转换受到诸多阻碍。在缺失统一培养模式和标准的背景下，继续教育行业难以形成一整套权威的资格认证和质量考核体系，权威的学分认证和转换制度也就无从建立。由于学历无法得到社会认可，使得社会大众对继续教育产生不重要、没有用等误解，这对继续教育发展产生了极其恶劣的影响。
4.缺乏教学质量监督机制
高校继续教育教学质量监督机制基本上照搬普通教育，监督机制不够健全，且缺乏执行力。继续教育学生大都以校外学习为主，因此，学生学习过程的监督比较有难度。Y大学的继续教育学院与各函授点之间沟通联系机制不畅，会有一定的监管盲区。尽管学院会不定期地对函授点进行常规工作检查和教学质量评估，但随着函授点数量的不断增加，监管难度也随之增加，所以，仍然无法实现对教学过程和质量的有效监督和控制，产生了很多不可控因素。这些不可控因素的存在和增加使得监管盲区也随之扩张，学院更加无法保证对这些函授点的教学过程和教学质量监督到位，而由于质量监督机制不完善，部分教师会对教学任务敷衍了事。另外，学生对于学习也不够上心，逃课、替课等不良现象频发，严重遏制了继续教育教学质量的提升。
1.美国的“无墙高校”理念
为了给各个年龄的民众提供高等教育，美国的教育机构提出了“无墙高校”这一教育理念。这种理念旨在为传统大学以外的所有民众提供高等学历教育，倡导由学生和导师合作设计教学任务和教学内容，较以往的教育模式更加科学、合理，主要以高校为载体，通过远程教学、导师辅导等方式进行。各个高校可充分利用现代信息技术开办远程学习平台，实现教学资源的互联互通，对社会上参与继续教育的民众开放并共享教学资源，开设涵盖各学科的远程课程，为学习者使用学校资源提供便利。目前，我国地方高校的继续教育类别繁多，如开放大学、函授班、夜校等，这些教学形式分割了有限的教育资源，影响教学质量的提高。因此，可将各类别的地方高校继续教育进行统一整合，使每所高校的办学体量实现稳定化、统一化发展。高校要摈弃“围绕教学资源，以市场利益为中心”的办学思路，尊重学员个性发展和职业生存的内在需要，用信息化技术广泛开发学习资源和共享平台，实现继续教育资源对学习者的“无墙化”开放。
2.加拿大的“社区学院”模式
“社区学院”是所有不颁发正式学位的高等教育办学机构的总称。社区学院大多是开放性的办学机构，主要以社区为载体，向居民教授职业性技术或一些基础性的高校课程。目前，加拿大的每一个省几乎都开始建立起规模不等的社区教育学院。这些社区学院持续更新教学内容，不断改革教学方法，在教学中广泛应用信息技术，为民众的终身学习提供了有利条件，对民众自身素质的全面提升发挥了相当重要的作用。地方高校可以借鉴加拿大的社区学院模式，密切高校与社区之间的信息互通和资源共享，联合制订教学计划和学习计划，个性化地安排教学内容。同时，要完善社区教学的运行机制，办学机构通过社区向民众提供学习资源的同时，还要充分发挥自身特色和优势，邀请社会名家和知名学者一起参与社区教学，使全民学习成为一种时尚。
3.韩国的“学分银行”制度
1998年，韩国开始推行学分银行制度。该制度通过借鉴银行货币储蓄的模式，按照继续教育学分认证方面的相关法律法规，从国家层面对现行的学分认证制度进行整合，建立“学分银行”，对学员的学习进度进行实时记录。学员通过任何继续教育形式获得学分时，“学分银行”会在学员的学分账户上进行存储。学习者可以结合自身需要，根据相关规定和兑换标准，将账户上累积的学分兑换为相应的学历文凭。由此可见，在终身教育背景下，韩国的“学分银行”制度作为一种最具代表性的开放型学习制度，是高等学历继续教育制度设计的创举，这一制度满足了各类学习群体多样化的学习需要，在一定程度上解决了继续教育学分转换、互认的难题。因此，可在我国建设和推行“学分银行”制度，进一步健全继续教育宽进严出的培养模式，最大限度地为学员提供自由选择的机会，以满足受教育群体日益多样化的学习需求。
1.实现教学手段的信息化转型
信息化背景下，传统的教学模式和学习方法正在被新兴的智慧信息技术所淘汰。高校应该及时抓住机遇，逐步推进线上开放课程和教学平台建设，通过专业培训进一步提升教师的信息技术使用水平，及时调整教学模式和教学手段，建立符合社会发展需要的人才培养链条，在人才培养行业中体现出强势的竞争力。对内，各地方高校的继续教育应结合自身发展实际，充分利用信息技术，对课程内容及其他教学资源进行信息化改造，逐步建立起内容丰富的线上课程数据库。在此基础上，构建高校内部普通教育与继续教育之间的资源共享机制和平台，整合线上知识资源和课程数据，实现对教学资源的最大化使用。对外，高校应针对继续教育实用性较强的特性，利用大数据、互联网等技术，与其他教学机构之间实现互联互通，形成辐射整个社会的继续教育学习网络。
2.健全地方学校继续教育管理体制
地方高校继续教育的转型需要管理体制上的保证。国家应按照统一指挥、分层管理的要求完善继续教育管理体制，从中央到地方，建立起地方高校继续教育三级管理体制。首先，教育部中专管继续教育的职责部门负责地方高校继续教育发展的整体统筹协调，以及宏观方针政策的制订，并在第一时间集中处理地方高校继续教育转型过程中遇到的各类重点难题。其次，地方教育部门下的相关管理部门负责认真理解和传达教育部的各项方针政策，并制订符合本地发展实际、彰显本地特色优势的地方高校继续教育发展政策。最后，各地方高校要加强继续教育的质量管理和模式创新，在充分践行上级重大决策部署的前提下，积极探索教学资源的高效利用和广泛共享，加快继续教育服务公共平台建设，进一步规范招生考试和毕业认证、学历转换等相关制度。与此同时，还应建立起跨部门、跨层级的继续教育协调机构，负责统筹管理中央和地方的高校继续教育工作。
3.构建科学、全方位的地方高校继续教育质量保障体系
要确保地方高校继续教育的可持续发展，就必须先进一步优化其质量保障体系，只有这样才能提高继续教育的效益，转变民众对其的固有偏见。首先，教育部相关专职管理机构应通过持续手段健全继续教育专业认证标准，着力在继续教育的“成本核算、过程管理、教育成果”三个层面建立完善的质量监督体系，加强对地方高校继续教育教学模式和教学水平等要素的考核评估，并引入社会、行政和法律三方面的监督力量，推动继续教育跨越式发展。其次，在当今继续教育行业鱼龙混杂的背景下，只有严格落实继续教育办学资质的专业性认证，完善、规范合理的行业准入和淘汰机制，才能保证继续教育行业秩序的稳定。再者，要认真探究校社、校企之间的学历互认机制，逐步完善继续教育的资格证书、学历证书、学位证书的授予和衔接制度，完善和推广“学分银行”管理系统，进一步推进继续教育与普通高等教育、职业技术教育之间的学分累积、换算以及学历互认工作，打通同类教育之间不合理的认证壁垒，使继续教育学历资格能够获得全社会的广泛承认。这样既保护了学员的利益，也能确保继续教育行业健康、有序发展。最后，要重视智慧教育理念下的新型继续教育师资力量培养，增加相关经费的支持力度，优化继续教育的基础设施建设，运用信息化技术优化师资队伍建设，提高继续教育的教学效果。
4.探索凝聚多元主体的合作式办学模式
进入21世纪，我国继续教育行业发展突飞猛进。但是，飞速发展的背后也带来了路径依赖与改革创新之间的激烈矛盾。对此，高等学历教育急需突破传统教学模式的束缚，积极探索现代化转型新出路，促进地方高校继续教育实现现代化发展。为了实现这一转型，仅靠高校这单一的主体无论如何是不够的，应确立多元主体协同参与的新型育人机制。这种多元主体合作的模式，可将政府、企业和社会组织等方面的力量引入高校继续教育发展中，为地方高校的学科建设与人才培养注入新活力与新思路。与此同时，还要进一步强化地方高校内部的合作，集各方优势，提高育人体系的开放性，构建四位一体、内外融合的人才培养机制，发挥合作办学的强大合力，提升行业竞争力，实现继续教育行业的“百家争鸣”，推动地方高校继续教育繁荣发展。
地方高校继续教育转型不是一蹴而就的，在其转型过程中必然面临着各种各样的挑战与风险。对此，地方高校继续教育应抓住智慧教育改革带来的发展机遇，树立以学习者为中心的教学宗旨，坚持以提升教学质量为核心，以创新教育管理体制为突破口，完善继续教育相关制度，以信息技术和智慧化教学模式为依托，建设标准清晰、定位准确、制度健全、机制灵活的地方高校继续教育体系，助力我国学习型社会和终身教育理念的实现，满足社会经济发展的需求。
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