航运业加入碳交易市场的形势需求及挑战
邓红梅，严 良，李 涛
（1.交通运输部水运科学研究院，北京 100088；
2.北京京东振世信息技术有限公司，北京 100098）
船舶运输是全球贸易的重要载体，全世界约90%的贸易量都由航运业承担。随着全球贸易的飞速发展，航运业的温室气体排放引发了越来越多的关注，航运业的碳排放问题也日益突出。在多种运输方式中，航运业虽已最具经济性和节能性，但其能耗和碳排放的增长幅度却远超其他运输方式。我国在第七十五届联合国大会上承诺：“中国将采取更加有力的政策和措施，力争使二氧化碳排放于2030年前达到峰值，并于2060年前实现碳中和。”碳达峰和碳中和目标的提出为我国航运业的低碳发展指明了努力的方向。此外，欧盟关于将航运业纳入到碳交易市场的提案以及碳边境调节税的提出，都对我国航运业的碳减排带来了新的挑战。虽然我国目前的全国碳交易体系还没有纳入航运业，但是基于航运业在减少碳排放方面发挥的重要作用，我国需提前筹划并研究航运业碳交易市场的构建及其面临的主要问题。
2020年国际海事组织（IMO）的第四次温室气体（GHG）排放报告指出[1]，2018年，国际航运的二氧化碳排放总量约为10.76亿吨，约占全球CO2排放量的2.89%，相比于2012年增长了0.13%（0.99亿吨）。随着全球经济的持续增长，预计国际航运需求也会不断增加。根据IMO的估计，如果不采取有效的航运碳减排政策，与2012年相比，全球航运业的温室气体排放总量将会在2050年上升50%～250%，在全球温室气体排放总量的比例也可能增加到17%。如果航运业碳排放按照此趋势增长，则很难实现《巴黎协定》所设定的目标，即将全球温升控制在2℃以内并努力实现1.5℃的温升控制目标。在全球的温室气体排放总量中，中国航运业所占的比重也位居前列。“十三五”以来，我国国内水上运输周转量持续增加，其温室气体排放占交通行业排放的比例也呈上升趋势。迄今为止，无论是在全球层面还是区域层面，航运业的碳减排措施都收效甚微，所以需要采取更有力的措施来实现航运业的脱碳愿景。
在气候变化减缓的趋势下，国际海事组织（IMO）于2018年通过了航运业的初步温室气体减排战略，并将于2023年形成最终的温室气体减排战略。航运业初步温室气体减排战略的目标是与2008年相比，2050年全球航运业温室气体排放总量至少降低50%，并将于本世纪内尽快实现零排放。在航运业的碳减排目标下，航运业脱碳的措施主要有三种，分别是技术措施、营运措施和基于市场的措施。而近年来所实施的技术措施和营运措施的减排效果是有限的[2]。例如，在技术措施上，IMO引入的船舶能效设计指数（EEDI）的减排效果并没有达到所预想的目标，因为船舶运营商只需使用较小功率的发动机就可以满足EEDI的要求，并不需要对船舶低碳技术进步做过多的投资；
在营运措施上，船舶“减速航行”对碳排放的减排能力也十分有限，由于目前国际主流船型的船舶航速下降空间较小等原因，IMO也曾多次否决了船舶限速的提案。由此，基于市场机制的措施被讨论得越来越多，并呼吁通过碳交易市场等措施将航运业的外部成本内部化以有效促进碳减排。在2021年底的联合国气候大会COP26之后，巴拿马运河宣布对不同体系的绿色船舶征收温室气体排放费，主要根据船舶EEDI指数和零碳燃料等因素实行差别化收费，征收的这笔费用将用于船舶低碳技术投资并帮助运河实现碳中和。碳排放权交易市场也是有效减少碳排放的政策之一，欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）是目前世界上最大的碳排放权交易市场。2019年，欧盟宣布了“欧洲绿色协议”，并指出欧盟碳交易市场将纳入航运业。2021年，欧盟委员会制定了一系列提案，该提案提出从2023年开始将航运业纳入EU-ETS，预计最初将针对5 000总吨以上的旅客运输或商业用途的货物船舶，也包括该类船舶的空载航次。而在2022年最新的EU-ETS改革提案中，将航运业纳入欧盟碳交易体系的时间延长到了2024年。
我国于2020年提出了碳达峰和碳中和的“双碳”目标，这为我国航运业碳减排指出了努力的方向。在我国交通运输部印发的《绿色交通“十四五”发展规划》中强调了要建设低碳交通运输体系，明确规定了“十四五”时期船舶节能减排的政策目标，即相比于2020年，2025年营运船舶单位运输周转量的二氧化碳 （CO2）排放将下降3.5%。在具体的政策措施上，我国基于市场机制的航运业减碳措施还相对较少，只有少数城市将航运业纳入到了碳交易体系中。例如，考虑到航运业的国际属性，2013年上海市在其启动的碳交易试点中纳入了航运业，这也是全国第一个将航运业纳入到碳交易主体范围的试点。在我国的全国碳交易市场中，第一批仅涵盖了电力行业，而后期航运业是否会加入全国碳交易市场，在很大程度上会吸取欧盟的经验，一旦欧盟开始实行航运业碳排放权交易政策，中国也会积极探索可行的航运业碳交易方案。
虽然国际上对构建航运业碳交易市场的呼声很高，但是在实际操作中，会面临一系列的挑战。研究并掌握航运业碳交易体系的主要问题并寻找合理的解决途径，是航运业碳交易市场有效运行的保障。
（1）需要进一步明确航运碳交易的实施范围。航运碳交易体系的实行可能会增加航运企业的运营成本，航运企业对碳交易市场的接受程度也不尽相同。而航运业缺乏对船舶航行等数据的统计，也给航运碳排放数据的估算造成了一定的困难[3]。在建立航运碳交易市场时应进一步确定是覆盖到所有的航运企业还是优先覆盖到大型的航运企业。
（2）需要进一步完善航运企业碳排放监督和管理机制，即二氧化碳的监测、报告和核查（MRV）体系。在已有的航运业碳排放边界内，航运企业需要主动监测和报告其二氧化碳排放量，并保证碳排放数据的准确性、真实性和完整性。第三方的碳核查机构须杜绝碳排放数据弄虚作假等问题。在全国碳市场近一年的运行中已经暴露了类似的问题，如生态环境部于2022年3月公布了中碳能投等企业碳排放数据造假的典型案例。准确可靠的碳排放数据是碳交易市场有效运行的基本条件，所以航运碳交易市场的建立需加强MRV体系等监督和管理机制的完善。
（3）航运碳排放配额的分配方式仍有待细化。目前碳交易市场中的初始配额分配方式主要分为有偿分配、无偿分配和混合分配。有偿分配是通过拍卖或固定价格的形式出售碳配额，无偿分配主要包含三种方法，分别是祖父法、基准线法和历史强度法[4]。祖父法是根据企业历史碳排放总量发放碳配额，其优点是对数据的要求不高且核算简单，缺点是对历史碳排放量较高的企业进行了奖励，无法对先期减排的行动者进行奖励，而且也难以考虑到近期的减排趋势。基准线法是以既定企业的碳排放效率基准作为标杆，以横向对比确定其他企业碳排放配额的分配方式，其优点是分配较为公平，鼓励了减排效率较高的企业，缺点是对数据质量要求较高且计算复杂。历史强度法是以企业历年的碳排放强度为基准，结合其产量等确定其碳排放配额，是企业内部的纵向比较，其优点是计算简单且对数据质量要求不高，其缺点是公平性较为缺乏，变相鼓励了历史碳排放量较高的企业。综合来看，单一的碳配额分配方式很难兼顾减排的公平性和减排效率，确定公平且有效的分配方案是确保企业成本合理和碳市场有效运行的前提。
（4）如何协调同时运行的全球或不同区域的航运碳交易市场。虽然目前全球范围内的碳交易市场尚未纳入航运企业，但是可以预计一旦欧盟的碳交易市场纳入航运业之后，势必会促进全球及各个区域的航运业加入到相应的碳交易体系中。对我国的国际航行船舶而言，若参与我国的全国碳交易市场，在欧盟或其他区域的碳交易市场中可能会面临碳豁免或者碳泄漏的问题。如何在跨区域范围内营造一个较为合理的碳交易机制，是我国碳交易市场纳入航运业所面临的挑战之一。
（5）航运业加入全国碳交易市场后是否需要采用封闭或者开放的交易体系。封闭的交易体系即航运企业的碳排放权交易只和航运业内的企业进行，开放的交易体系即航运业可以和其他行业开展碳排放权交易。目前对于两种交易方式的讨论并没有统一的结论，有学者认为封闭的交易体系可能会更好，因为航运业的参与主体和执行机制等方面可能和其他行业完全不同，封闭的交易体系可以促进行业内的节能减排技术投资[5]。而也有学者认为开放的交易体系不局限于航运业内部，通过与其他行业进行碳交易能显著降低航运业碳减排的边际成本，此外，开放的碳交易体系也保障了市场竞争的公平性，提升了市场竞争的透明度[6]。
（6）完善航运业碳排放权交易的法律政策体系。由于“公海自由”等原因，航运业一直比较反对将行业纳入到碳减排政策当中。航运业认为它在刺激全球经济增长方面发挥着关键的作用，应该被排除在碳交易体系之外，否则，全球经济和贸易网络可能会受到负面的影响[7]。基于该论调，航运业长期以来常被排除在国际协议和相关政策法规之外，如《巴黎协定》和《京都议定书》等控制气候变化的全球措施均未纳入航运业，这有效限制了单个国家对航运船舶的监管和管控。因此，若想顺利使航运业参与碳排放权交易体系，就必须认真应对航运业的反对意见，并采用法律体系等政策框架约束航运业的碳排放权交易。
随着航运业周转量的持续增加，若不采取有效的碳减排措施，航运业的碳排放量在未来将呈现显著的增长趋势。航运业参与全国碳交易市场是有效的碳减排手段之一，本研究介绍了航运业的碳排放情况，并对航运业加入碳交易市场所面临的形势与挑战进行了重点阐述。在国内外航运业碳减排的形势需求下，我国航运业应积极应对航运碳交易体系中可能存在的一些挑战，以构建更为完善的航运业碳排放权交易体系。
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