东非《区域职业技术教育资格框架》的分析及启示
安立魁 白玲
［摘要］东非是非洲地区乃至全球重要的一体化区域。在区域经济发展对技能跨区域培育和流动的需求不断攀升，技能转型和区域一体化项目迎来关键期，区域旗舰职业技术教育战略陷入进阶发展困境之时，东非《区域职业技术教育资格框架》（RTQF）应景而出。指向技能、能力教育的RTQF以在东非地区具有代表性的埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚三国国家资格框架为基础，横向上覆盖其他子框架，纵向上设立了从基础证书到文凭再到学术学位的8个级别，并配以三国试点、东非扩围的严密组织和实施。新资格框架的采用不仅加速提升东非地区职业技术教育地位，弥补东非高等教育的缺陷，还为东非区域一体化提供新动能，同时对我国构建国家资格框架也有一定的借鉴价值。
［关键词］职业技术教育资格框架；
东非；
区域一体化；
国家资格框架
［作者简介］安立魁（1988- ），男，山西长治人，江西科技师范大学职业教育研究院，讲师，硕士；
白玲（1988- ），女，山西长治人，江西科技师范大学教育学部职业教育研究院，副教授，博士，硕士生导师。（江西 南昌 330000）
［基金项目］本文系江西省教育科学“十四五”规划2022年度研究项目“双循环新发展格局下高职教育国际化发展研究”的阶段性研究成果。（项目编号：22QN032）
［中图分类号］G719.3/.7［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）11-0069-07
区域一体化一直是非洲国家独立后的重要发展议程。东非共同体（East African Community，EAC）作为非洲区域一体化议程中的一个重要共同体，在非洲联盟《2063年议程》中占有突出地位，其拥有广泛的战略区域关税同盟、共同市场、货币联盟和政治联盟的一体化目标，渴望成为一个“人员、货物、资本和服务自由流动的一体化大陆”①。该共同体的存在以及该地区国家对区域融合、抱团发展的意愿和持久行动，使得东非地区成为非洲联盟乃至全球关注的一个重要区域。近年来，在世界银行、中国、韩国等国际组织和友好国家的支持下，该区域国家积极参与开展一系列区域合作项目，在教育领域建成了高等教育共同体，但职业教育方面的区域和国际合作则较为滞后。
随着东非国家的工业化及区域一体化发展的趋势，东非地区对专业技术技能的需求正在上升。各国意识到本国难以培养全部的技能人才，需要借助相关技能人才的跨境流动来支撑产业发展。鉴于此，2022年5月，埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚的教育领导人在东非共同体区域合作的基础上，签署发布了《区域职业技术教育资格框架》（Regional for TVET Qualification Framework，RTQF）。本文拟对该资格框架的背景、内容与实施进行解读，分析其潜在价值，以期为构建我国的国家资格框架提供思路。
一、构建RTQF的背景
（一）东非经济的飞速发展对专业技能的需求不断攀升
东非地区的主要国家在过去二十年保持了相对较高的经济增长，埃塞俄比亚年平均增长率约为10%，坦桑尼亚为6%，肯尼亚为5%②。据非洲开发银行的预计，受金属价格飙升和全球能源价格上涨影响，非洲对外国投资将继续保持吸引力，预计到2023年，非洲的经济增长将稳定在4%左右③。由于区域经济发展较快，东非地区在运输、能源、制造业、农业加工和信息与通信技术方面，专业技术和技能需求愈加强烈。例如，在运输方面，埃塞俄比亚铁路公司预测，每千米铁路需要11名技术人员，2015—2044年仅埃塞俄比亚就需要82878名铁路技术工人；
在能源供应方面，据联合国环境规划署估计，东非地区地热行业需要12044名专业技术人员，而该区域地热机构现有技术人员仅为861名；
在信息技术领域，信息和通信技术的数字创新创造了大量的就业机会④。
东非地区经济的飞速发展带来旺盛的专业技能需求，同时也显现出该区域技能人才供需不平衡的状态，这与东非地区职业教育发展迟缓有关。尽管非洲国家总体发展趋势良好，但地区农业耕作方式相对落后，对极端气候的抵御能力差，单个国家经济体依旧处于工业化发展初期阶段，需要依靠区域联合来实现产业链的布局和经济结构多样化，这也增加了对专业技能的多样化、跨区域流动的需求。此外，单个国家的职业教育不能实现全科覆盖、全技能培养，国家间劳动力流动又缺乏资格依据。这其中既存在区域协同培养能力不强导致的技能培养总量不足，又有职业教育资源分布不均、技能人才流动性差、供给不平衡导致的人才短缺问题。究其原因，主要在于缺乏统一的区域职业技术标准来打破区域内国家单打独斗的困境。
（二）东非技能转型和区域一体化项目推动迎来关键期
东非职业技术教育的发展得益于国际组织，尤其是世界银行的支持，如“东非技能转型和区域一体化项目（East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project，EASTRIP）”。此项目是世界银行支持开展的与技能相关的一系列项目的延伸，包括高等教育卓越中心项目（Africa Center of Excellence，ACE）和应用科学、工程和技术技能合作伙伴关系倡议（Partnership for Skills in Applied Sciences，Engineering and Technology，PASET）等。ACE旨在建立和维持高等教育的卓越性，增加学生的跨境流动性，弥合地区发展所需的人力资源的技能差距，通过培养优质的技能人力资源，加强非洲的竞争力。PASET于2013年由科特迪瓦、埃塞俄比亚、肯尼亚等非洲國家和私营部门在世界银行的推动下启动，力图通过培养大量应用科学领域的高技能人才来加速社会经济转型。
EASTRIP实际执行机构既包括了埃塞俄比亚、坦桑尼亚和肯尼亚等国家的职业技术教育政府部门，也有基苏木国家理工学院、肯尼亚发电有限公司、肯尼亚公路和建筑技术研究所、肯尼亚海岸国家理工学院等企业和高校。此外，区域合作组织如东非高校联盟（Inter University Council for East Africa，IUCEA）也参与其中。IUCEA是东非共同体的战略机构，负责高等教育和研究的发展和协调。EASTRIP的重点主要包括三方面：一是实施区域旗舰职业技术教育战略，即在埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚打造16个区域旗舰职业技术教育院校（Regional Flagship TVET Institutes，RFTI），在优先发展领域培养高质量技能人才；
二是创造有利于职业教育发展的环境；
三是高度重视职业技术教育与培训的发展，加强职业教育与各区域经济合作项目的协调合作。
根据世界银行2021年末公布的EASTRIP结果显示，项目目标基本实现，但根据项目中期评估报告，项目的区域化、一体化影响有限，服务企业能力不足，缺乏区域内技能等级和文凭资格的认证制度和框架。由此，东非地区国家职业技能认定框架的构建成为EASTRIP向纵深推进的关键突破点。
（三）东非区域旗舰职业技术教育战略陷入困境
为实现可持续发展的职业技术教育与培训和区域一体化，EASTRIP实施区域旗舰职业技术教育战略。该战略择优遴选16所RFTI（7所在埃塞俄比亚，5所在肯尼亚，4所在坦桑尼亚）提供支持，并进行提质建设，旨在提高院校管理和教育教学质量。参与该战略的RFTI都有各自的优势，拥有授予相应职业教育证书、文凭和学位的资格。该战略的优先发展领域由各国政府提出并由专家论证，每个RFTI结合自身优势对接相关领域，得到国家职业技术教育监管机构和行业企业的认可后，会开发高专业化的职业教育与培训计划。例如，坦桑尼亚的阿鲁沙技术学院（Arusha Technical College）专门为水力、风能和太阳能产业提供技术培训，肯尼亚的梅鲁理工学院（Meru Polytechnic）专门为建筑业提供技术培训。此外，所有RFTI中都有一个行业咨询委员会，与行业保持密切联系，行业代表在RFTI中占比均超过50%。RFTI已开始实施的项目活动包括招收学生、开发新项目、与当地和国际行业建立联系。
截至2022年初，16所RFTI在职业技术教育和培训方面取得的进展各不相同。从该战略的中期绩效审查报告来看，RFTI受需求驱动开发的项目总数为152个，占既定目标的75%，完成度较高。其中，长期项目实现了98%，短期项目实现了51%。从入学人数看，RFTI的总入学人数从基线的6971名增加至中期的30776名学生，高于每年招收2万名学生参加培训的总体项目目标，毕业生在毕业后六个月内就业率从47%增加至69%。此外，该战略的实施打破了该区域国家女性入学率低的困境，参加职业教育与培训课程的女性数量从基线的741名增加至5230名学生⑤。
但是，总体来看，RFTI的影响力和服务仍停留在国家内部，不能有效促进东非地区各国家间的人才流通，为区域内行业企业提供的短期培训也未达到要求。各国学生、企业用人单位对于本国以外的区域旗舰职业技术教育战略存在盲区和顾虑，影响了RFTI作用的发挥。
二、RTQF的结构、内容与实施
为促进EASTRIP的推进以及区域旗舰职业技术教育战略的进一步实施，埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚三国宣布采用RTQF。该框架旨在促进职业教育资源和专业技能人才在整个东非地区的流动互通。
（一）RTQF的结构
资格框架是一种基础性制度，其根据一定的标准对资格进行分类，如学习成果的水平、内容的复杂性或资格的目的。不管是国家资格框架还是区域性的资格框架，都有既定标准定义的资格水平，其目的是提高开发、评估和改进教育的能力。同时，基于资格框架，各国可以进行职业资格互认，提高人才流通性，降低教育成本。
在非洲，多数国家建立了符合自身教育特征的资格框架。例如，肯尼亚在2014年建立了肯尼亚国家资格框架（Kenya National Qualifications Framework），该框架整合了学术子框架、职业技术教育与培训子框架以及学徒与技能子框架，具有10个资格级别。其中，学术子框架主要是1、2、7、8、9、10级；
职业技术教育与培训子框架具有所有10个级别；
学徒与技能子框架包含1～8级。由于共同的历史或区域协议，东非地区的国家拥有几乎相同的教育体系，建立了国家资格框架的国家，其资格级别为8～10级不等。例如，埃塞俄比亚的国家资格框架具有8个资格级别，坦桑尼亚的国家资格框架具有10个资格级别。
由于埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚是EASTRIP、区域旗舰职业技术教育战略实施的三个主要国家，RTQF重点参考了这三个国家的资格框架，旨在增加区域职业技术教育项目合作的机會，促进区域一体化发展。
RTQF拥有8个级别，1～4级为证书，5级为文凭，6级为学士学位，7级为硕士学位，8级为博士学位，与上述三个国家的国家资格框架级别对应情况见表1。从结构上看，虽然该资格框架的级别与三国原有的国家资格框架级别不完全对应，但在这三个国家获得的学位、文凭或证书均可在RTQF找到相应的级别、获得认可。
（二）RTQF的主要内容
RTQF为促进区域内技能人才流动，还确立了基于学习结果的等级指标，并详细描述了相应指标内容。一般而言，资格框架的等级指标既要覆盖各级各类资格，又要足够具体以便于理解；
既要反映知识、技能和能力的宽度、深度和复杂度的递增关系，又要体现社会对资格的要求；
既要为资格框架内的资格提供对比参照，又要为资格框架外的资格提供纳入的机会。等级指标主要发挥以下四个方面的作用：一是为资格和课程开发提供质量标准；
二是为资格鉴定和能力认证提供依据；
三是为理解和对比各级各类资格提供辅助信息；
四是充当不同教育和培训系统沟通交流的媒介。
资格框架的指标内容是制定资格框架等级指标的重要参数，一般包括知识、技能和能力3个类别。RTQF的级别描述侧重于区域内劳动力市场所需的技术和职业资格。“知识”是指某一工作或学习领域的事实、原则、理论和实践经验，在该框架中特指呈现信息的能力，以及使用知识、原理和理论来分析、理解、反思问题的能力。“技能”是在任务或职业的背景下应用知识和使用技术完成任务和解决问题的能力。“能力”是在工作环境和个人发展中有效使用一般和特定技能、知识和个人素质的能力。下页表2呈现了RTQF中8个级别对应的详细描述，从1级到8级，级别越高，任务越复杂，专业人员的自主权越大。
RTQF中8个级别的描述很详细，是一种通用的“语言”，是三个国家共同认可的，用来比较和评估三个国家与职业技术教育相关的文凭和证书。此外，该框架还具备了学分银行的作用，即在非正规情况下（工作期间、非全日制等情况）进行的学习，通过学分转移系统促进学习者流动，在一个国家完成部分专业培训的学习者可以轻松地在另一个国家继续接受教育培训，并且学习获得的学分可以通过认证在另一个国家使用。
（三）RTQF的实施
RTQF的实施将直接促进东非地区技能人才的流动。根据埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚职业技术教育部门的协商，该框架将优先在这三个国家实施。其主要原因，一是该框架的构建充分借鉴了埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚的国家资格框架，相关教育部门执行该资格框架的难度不大；
二是这三个国家是EASTRIP的主要参与者，该资格框架的确定是三国协同合作的结果，签署后即具备了法律效力。此外，这三个国家将邀请区域内职业技术教育与培训当局和提供者，特别是区域旗舰职业技术教育战略中的16所RFTI，将该框架作为职业教育课程开发、教师培训和管理程序更新的工具。
为推动RTQF的实施，IUCEA、技能转型与区域一体化促进部门还组织专家就该资格框架制定了统一职业标准的方法，并针对皮革、运输、信息与通信技术和电力能源4个部门的44种职业制定了统一的职业标准。同时，东非地区各国也将依此框架完善或制定本国的国家级职业标准。坦桑尼亚国家职业技术教育委员会于2022年6月启动由中国职业院校协助开发的行业岗位职业标准及相关培训项目，针对坦桑尼亚重点行业的职业技能岗位要求，依托RTQF，参考中国的职业技能岗位标准，将配套的人才培养方案纳入坦桑尼亚国家职业教育体系。
此外，为了扩大RTQF的影响范围，埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚这三个国家与IUCEA积极向东非其他地区的职业技术教育与培训机构提供指导与支持，力求将资格框架打造成助推区域融合的硬核力量。
三、RTQF的价值与借鉴
RTQF的构建标志着以埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚为首的东非国家在职业教育领域合作迈出了一大步，对非洲国家的外溢价值远不止于此，也为我国国家资格框架的构建提供了重要借鉴与启示。
（一）RTQF的价值分析
RTQF的构建是东非技能转型和区域一体化项目的重要节点，解除了东非区域旗舰职业技术教育战略发展的制度障碍，打通了区域技能供需链，为区域一体化提供了新动能。不仅如此，正如肯尼亚职业技术教育培训部首席秘书玛格丽特·姆瓦基马博士所说：“该框架将促进我们教育体系的持续改进，不仅在地区层面，在国家层面也深受影响....重要的是，该框架将成为改革的评估工具，从改革的理论概念到实践操作都将受其影响。”⑥
首先，RTQF的确定促进了东非各国国家资格框架的构建与完善，推动各国职业教育进入新的发展阶段。欧洲资格框架对欧洲各国资格框架的催化过程表明，区域资格框架将加快区域内国家资格框架的形成速度、扩大影响范围。东非地区各国职业教育依托各个国家的产业优势，都有相对发展良好的专业领域，但是在服务国家整体发展方面仍会显得力不从心。各国的国家资格框架在区域资格框架的指导下可以快速形成以及进行科学调整，为各国职业技术教育的课程开发以及学生知识、技能、能力的构建和教师培训提供指导和参考，提升各国职业教育质量，更好地发挥职业教育在社会公平、人力优化方面的功能，助力社会经济稳定发展。
其次，RTQF在为东非地区国家形成共同的职业教育提供制度支持的同时，其重视技能的理念和做法也将助力地区高等教育弥补自身短板。东非地区国家的高等教育面临着诸多发展困境，如教育与国家发展水平脱节，教育产出难以有效转化为国家发展的动力，高等教育结构和国家基础发展供需不匹配等。RTQF不仅帮助区域旗舰职业技术教育机构根据职业标准培养劳动力，使拥有标准证书和通用文凭的劳动者获得区域内用人单位的认可，还为发展匹配的职业标准和能力认证体系奠定坚实的基础。同时，技能与人才的区域流动也将创造一个更具包容性的区域文化，促进东非地区各国和平与繁荣发展。
（二）RTQF的借鉴及启示
2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，指出“建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求”，要“健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动”⑦。有学者将我国要素市场分为资本品市场和劳动力市场，并采用相对价格法对细分市场的分割程度進行测算发现，劳动力市场的分割程度显著高于资本品市场。有数据显示，劳动力市场分割程度均值是资本品市场的23倍，是商品市场的6.4倍⑧。劳动力市场要契合统一大市场的建设，就必须通过调整制度来促进教育资源合理配置和人力资源的高效开发。党的二十大报告中首次出现“制度型开放”一词。国家资格框架建设是落实党的二十大“制度型开放”在教育领域里的首要举措。目前，已经有160多个国家构建了国家资格框架，欧盟、东盟、南非还建立了区域资格框架。国家资格框架的建立对于加强教育和培训系统间的联系、实现劳动力市场的技能供需平衡、带动非正规和非正式教育的发展以及深化教育改革具有重要意义。从建设全国统一大市场的视角来看，RTQF对我国构建国家资格框架具有以下启示：
首先，国家资格框架是职业教育与劳动力市场实现供需平衡的重要平台，具有调节作用。行业企业应积极参与国家资格框架的制定和修订工作，政府和职业院校应根据国家发展总体规划，把握培养方向、考虑市场需求。依据国家资格框架，行业企业可以依托统一的信息技术平台对技能人才的数量和质量提出客观的要求，职业院校或机构可以明确技能人才的培养规模与质量并根据市场反馈及时调整培养计划。
其次，RTQF作为一个区域性的资格框架，覆盖了三国的国家资历框架的子框架，如学术子框架、职业技术教育子框架，甚至学徒、技能子框架，在横向上体现了资格框架的全纳性。从纵向上看，该框架设立了8个级别，既有较低级的技能证书，又有高级别的硕博士学位，打通了终身学习的通道，营造了终身学习的环境和氛围。劳动力的二次开发、重复开发和高效利用既是我国应对老龄化的必施之策，也是减贫增收的重要抓手。我国要尽快建立能够融通学术系统、职业教育系统等多系统的国家资格框架，为学习者提供垂直可提升、平行可流动的职普融合立交桥，为流动中的劳动力提供学习的机会，为用人单位提供客观科学的依据，这有利于进一步推动劳动力市场形成以能力为主的用人观念。此外，与RTQF的全纳性特征有所不同的是，我国拥有全球最大的、人才素质较高的单一体劳动力市场，同时我国是制造大国、工业大国，是拥有全部工业门类的国家。因此，在构建国家资格框架时，要对技能种类实现全覆盖，在服务我国统一大市场的同时，推动构建双循环新发展格局。
［注釋］
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②The World Bank.East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project （EASTRIP）（P163399）［EB/OL］.（2018-08-08）［2022-06-05］.https：//projects.banquemondiale.org/fr/projects-operations/project-detail/P163399.
③④African Development Bank Group.African Economic Outlook 2022 - Highlights | African Development Bank - Building today，a better Africa tomorrow［EB/OL］.（2022-05-25）［2022-07-15］.https：//www.afdb.org/en/documents/african-economic-outlook-2022-highlights.
⑤The World Bank.Implementation Status & Results Report［EB/OL］.（2021-10-08）［2022-07-15］.https：//www.worldbank.org/en/search？q=Implementation+Status+%26+Results+Report¤tTab=1&x=22&y=15.
⑥Inter-University Council for East Africa.East African countries adopt regional TVET qualifications framework［EB/OL］.（2022-05-30）［2022-08-07］.https：//www.iucea.org/east-african-countries-adopt-regional-tvet-qualifications-framework/.
⑦新华社.中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见［EB/OL］.（2022-04-10）［2022-08-07］.http：//www.gov.cn/zhengce/2022-04/10/content_5684385.htm.
⑧苏剑，邵宇佳.全国统一大市场建设的内涵、现状与政策建议［J］.新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2022，43（6）：98-109.
［参考文献］
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［11］The World Bank.Projet developements：East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project（EASTRIP）-P163399［EB/OL］.（2022-05-25）［2022-07-15］.https：//projects.banquemondiale.org/fr/projects-operations/project-detail/P163399.
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