如何在公共政策评估中更好发挥智库的作用：中国实践、国际经验与政策建议
李志军 王群光
摘要：[目的/意义]智库是公共政策评估的一支重要力量，具有专业性、科学性、独立性和開放性等优势。充分发挥智库在公共政策评估中的作用，对建立和完善决策咨询制度，推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。[方法/过程]本文通过分析我国智库参与公共政策评估的基本情况，发现官方智库、大学智库和民间智库在公共政策评估中都做出了积极探索。但是，我国智库还存在参与程度不高、制度化规范化不足、专业性科学性不够、评估结果对政策调整影响力有限等短板和不足。[结果/结论]为了更好地发挥智库在公共政策评估中的作用，必须加快构建中国特色新型智库，在借鉴国外经验的基础上，加强智库参与公共政策评估工作的制度化和规范化，提升智库参与公共政策评估工作的专业性和科学性。
关键词：智库 公共政策评估 中国特色新型智库
分类号：C934
DOI：
10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.04
开放科学（资源服务）标识码（OSID）
1 前言
进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视科学决策、民主决策，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，重视智库在其中可能发挥的重要作用和特殊地位，要求加强中国特色新型智库建设，建立和完善决策咨询制度。2022年，党的二十大对国家治理体系和治理能力现代化提出了新的具体要求。
公共政策的科学化、民主化、法治化是国家治理现代化的重要内涵，而公共政策评估是促进政策科学化、民主化的重要途径。智库作为第三方评估的一支重要力量，可以在公共政策评估中发挥重要作用。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，需要充分认识智库参与公共政策评估的重要意义，充分发挥其重要作用。
2 智库是公共政策评估的一支重要力量
智库是指一种专门为公共政策和公共决策服务，开展公共政策和公共决策研究和咨询的社会组织[1]。借鉴薛澜和朱旭峰的分类，本文主要探讨官方智库、大学智库和民间智库①三类智库[2]。典型的官方智库有国务院发展研究中心、中国社会科学院等事业单位法人；
大学智库一般是指隶属高校的研究机构，如北京大学国家发展研究院、清华大学国情研究院等；
民间智库则包括民办非企业法人的社会组织和企业，具有代表性的有中国（海南）改革发展研究院和零点市场调查有限公司。作为第三方评估的重要组成部分，智库参与公共政策评估具有独立性、客观性、专业性和公正性的特点[3]，是公共政策评估中不可忽视的一支重要力量。
2.1 智库参与公共政策评估具有独特优势
近年来，在中央和地方的重大政策和重要规划的制定、实施和督查中，都出现了智库参与公共政策评估的身影，官方智库、大学智库和民间智库以各自的优势发挥了重要作用。官方智库一般是指专门从事政策研究和咨询工作的事业单位。由于这些单位是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产建立的，往往具有比较深厚的政府背景，得到国家财政的支持，具有政策信息通畅、资源保障充分和相对客观公正的优势。首先，具有事业单位法人地位的官方智库与政府决策部门有着紧密的联系，本身定位就是为各级政府提供决策服务，可以通过内部渠道向政府部门提供决策参考，在政府决策中发挥了“内脑”的职能。与其他智库相比，官方智库在公共政策过程中的参与程度更深，从全链条上参与政策制定和执行过程，在获取和使用政策评估所需要的各类资源时具有明显优势。其次，由于官方智库的主要资金来源是国家财政，智库人员一般具有事业编制，具有相对稳定的经费保障和人员保障，可以应对复杂的公共政策评估，并在一定程度上避免了非官方智库因经费不足而接受其他经费来源进而可能干扰评估公正性的情况。再次，官方智库虽然深度参与到政策评估过程中，但其既非决策的责任人，亦非政策的执行人，因此，可以保持相对独立的地位，从全局的角度评估政策的效果，具有相对客观性的优势。
大学智库一般隶属大学等高等院校，从事政策研究和咨询工作。由于大学智库聚集了一批高层次、专业性的研究人才，其参与公共政策评估的主要优势是专业性和独立性。一方面，除专职从事研究的人员外，大学智库还吸纳了大批在大学中承担教学科研任务的教师参加评估工作，处在学术前沿的大学智库可以采用更为先进的政策评估方法。同时，高校学科门类齐全，基础研究实力雄厚，经、管、法、文、史、哲、理、工、农多学科人才集聚，使大学智库具有跨学科、综合性强的优势，针对一项政策的评估可以从更为全面的跨学科视角展开。另一方面，由于大学智库与政策制定部门的距离相对较远，受政府部门的影响较小，并且对政策过程的参与一般只集中在评估阶段，更能够以相对客观的视角参与公共政策的评估，其独立性更加明显。同时，大学智库具有更强的公信力，在舆论引导和对外交流中也有突出的优势。
民间智库主要是民间出资组织，通常由企业、私人或民间团体创设，在组织上独立于其他机构[4]。第三方、开放、独立是民间智库参与公共政策评估的标签。民间智库不依赖特定组织的资助，有一定的市场色彩，具有较强的独立性，第三方属性最为明显。由于经费依赖自筹，相较于官方智库和大学智库，民间智库的服务对象和评估课题最为广泛。除了雇佣专职研究人员外，民间智库还可以广泛地邀请各领域的专家学者参与评估工作，具有很强的开放性和灵活性。民间智库中的企业型智库是营利的咨询机构，接受政府或其他机构的委托，对特定的政策问题展开调查研究和政策评估。除了接受外部委托外，民间智库还会自发地对一些社会关注度高的政策展开评估，以增强自身的影响力和公信力。
2.2 智库可以在公共政策评估中发挥重要作用
从我国公共政策评估工作的实践看，评估的主体可以概括为内部评估和外部评估两大类。其中，内部评估是指政府部门组织的自我评估（或者第一方评估）和政府系统内上级对下级做出的评估（通常也被称为督查或者第二方评估），而外部评估是指由独立于政府部门之外的第三方进行的评估（即第三方评估）。
首先，我国的公共政策评估工作仍处于起步阶段，公共政策评估的主要形式以政府部门组織的自评估和上级监管部门组织的督查为主，缺乏制度化、规范化和程序化的保障，常常流于形式。其次，由于缺少专业的评估人才，对公共政策评估理论和方法的应用不足，内部评估的质量不高，对后续政策调整的参考价值有限。最后，内部评估的结果往往在政府内部消化，不够公开、透明。这些因素导致我国当前公共政策评估的作用发挥不足。因此，将以智库为代表的第三方纳入公共政策评估工作中，可以成为推进公共政策评估工作的关键着力点。
智库是公共政策评估的重要主体之一。一般而言，无论是官方智库、大学智库还是民间智库，其与评估的委托方和被评估的主体既不具有行政隶属关系，也不具有紧密的经济利益关系，故可以被视为相对独立的第三方。第三方既不制定政策也不执行政策，是独立于政策运行过程之外相对独立的机构。在评估过程中，其可以站在相对客观、公正的立场判断政策执行的效果、讨论政策执行中的问题。相较于其他社会组织、新闻机构等组织的第三方评估，智库参与的公共政策评估在专业性上有着突出的优势。近年来的实践也证明，各类智库在所参与的公共政策评估工作中都发挥了重要作用。
2.3 智库参与公共政策评估是大势所趋
目前，处在百年未有之大变局和两个一百年的历史交汇点，国内国际发展环境变化快速，社会利益趋向多元、日益复杂，国家治理和政策制定的难度不断加大[5]。这在很大程度上缩小了公共政策的容错空间，放大了公共政策失败带来的可能后果，对公共政策质量的要求越来越高，凸显了发挥公共政策评估作用的紧迫性。同时，抓紧完善公共政策评估制度，推动公共政策的科学化、民主化、法治化是国家治理现代化的重要内涵。智库作为专业化的研究机构，可以在其中发挥至关重要的作用[6]。
2012年11月，党的十八大报告提出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。2013年4月，习近平总书记对中国特色新型智库建设做出重要批示。同年年底，党的十八届三中全会提出建设中国特色新型智库，建立健全决策咨询制度。中国社会科学院、中国科学院和中国科学技术协会等组织从不同角度贯彻上述精神，加快智库建设步伐，一批国家高端智库应运而生。2014年2月，教育部印发《中国特色新型大学智库建设推进计划》，进一步掀起了大学智库的建设浪潮。与此同时，民间智库也如雨后春笋般蓬勃发展。
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出“建立健全政策评估制度”。2019年10月，党的十九届四中全会明确提出“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化政策执行、评估、监督”。2020年11月，党的十九届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中进一步提出要健全重大政策事前评估和事后评价制度。
在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，官方智库、大学智库和民间智库都可以充分发挥各自优势，促进公共政策的科学化和民主化，为建立健全具有中国特色的公共政策评估体系，推进国家治理体系和治理能力的现代化贡献力量。近年来，在党和国家重大改革方案和重大政策、地方政府重要行政决策出台前后，都出现了智库参与论证改革方案、评估实施效果的实践，并取得了良好的效果。
3 我国智库参与公共政策评估的基本情况及存在短板与不足
3.1 我国智库参与公共政策评估的基本情况
进入新时代，在部分重大改革方案、重大举措出台之前以及一些重大决策部署和重大政策措施的落实过程中，中央政府开始引入评估督导机制，其中就有智库的参与。2014年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调“重大改革都要于法有据”“要建立科学评价机制，对改革效果进行全面评估”。国务院常务会议也多次强调“注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能‘自拉自唱”[7]。2014年5月，作为督查手段之一，国务院委托国务院发展研究中心等4家单位对精准扶贫、行政审批改革、农村饮水安全等已经出台的政策措施的落实情况开展公共政策评估[8]。2015年7月，国务院开展了对稳增长、促改革、调结构、惠民生部分已出台的重大政策措施的落实情况的评估。参与评估的7家单位中，北京大学国家发展研究院负责评估“金融支持实体经济”相关政策，中国（海南）改革发展研究院负责评估“推进简政放权、放管结合、优化服务”相关政策。
同时，一些地方和部门也开展了公共政策评估工作，浙江、安徽、广西等地区还出台了智库等第三方参与公共政策评估的相关文件。以广西为例，2016年11月，广西壮族自治区政府办公厅印发《广西壮族自治区人民政府重大决策第三方评估管理办法》，文件中明确在重大决策实施前、实施中和实施后的各个阶段和环节开展综合评估，要求建立和完善自治区政府重大决策规范化、常态化第三方评估机制，同时赋予自治区政府发展研究中心负责牵头组织协调管理重大决策第三方评估工作的职责。2017年，广西壮族自治区政府组织开展了涉及全区重大经济社会发展政策措施的制定及实施情况，包括《广西壮族自治区人民政府关于降低实体经济企业成本若干措施的意见》政策评估、广西促进非公有制经济发展系列政策落实评估等12项自治区政府重大决策第三方评估任务，广西壮族自治区政府发展研究中心牵头委托广西云龙招标集团开展广西重大政策评估服务采购公开招标。其中，《广西壮族自治区人民政府关于降低实体经济企业成本若干措施的意见》政策评估服务由广州零点市场调查有限公司开展，广西糖料蔗“双高”基地建设中期评估服务由广西财经学院开展[9]。2021年，广西壮族自治区政府推进开展《广西推进西部陆海新通道建设情况评估》等3项公共政策评估工作，其中国家发展和改革委员会综合运输研究所中标“西部陆海新通道广西建设成效评估及推进建议”[10]。
总体来看，智库参与的公共政策评估使各级政府及相关公共政策直面真问题，执行更有力。一方面，避免了相关部门自评下既是“运动员”又是“裁判员”的“自拉自唱”局面，有不少“真声音”“真问题”和“真情况”通过评估反映到了决策层，这些更全面、客观、真实的一线信息为后续政策调整打下了坚实基础；
另一方面，通过评估相关政策的执行情况，问责、追责政策措施落实不力的部门，打通政策落实中的梗阻，成为破除政策执行中的体制机制障碍、完善和强化抓落实的制度保障，以及推动各级政府决策部署和政策措施落到实处、取得实效的重要抓手。
3.2 我国智库参与公共政策评估存在短板与不足
近年来，在国务院的安排下，一些官方智库承担了重大决策部署和重大政策措施落实情况的评估工作。大学智库和民间智库也不同程度地参与了一些地方和部门开展的针对重大决策的第三方评估工作。总体来看，智库参与公共政策评估在我国进入加速期，覆盖面趋广、参与机构增多，同时接受委托的智库也都有较为深厚的政策研究背景，具备了参与评估的基础和能力[11]。但是，我国智库参与公共政策评估还处在起步阶段，仍存在以下短板和不足。
第一，智库公共政策评估参与程度不高。虽然如上文所述，智库在近年来逐渐参与到中央和地方层面的一些政策评估中，但主要还是集中在一些重大的决策和重要的规划上，相对于政府决策的总量而言规模还相当小。评估需求的不足，是智库公共政策评估的整体参与程度不高的客观限制。
第二，智库参与公共政策评估制度化、规范化、程序化不足。近年来，智库参与公共政策评估取得了一定进展，然而，从总体来看，还处于起步阶段，没有建立智库参与公共政策评估的相关制度，尚未建立科学有效的公共政策评估体系，制度化、规范化和程序化不足，这也是智库参与程度不高的主要原因之一。虽然一些部委和地方政府已经出台了第三方参与公共政策评估的政策文件，但中央层面尚未出台相关的指导性文件。
第三，智库参与公共政策评估的专业性科学性不够，缺少公共政策评估的专业人才。无论是官方智库、大学智库，还是民间智库，我国智库建立之初的目的是参与政策研究和咨询工作。虽然政策研究和政策评估在很多方面具有相似性，但两者在研究目的、研究方法上存在一定差异。专业科学的公共政策评估需要专业的人才队伍。目前，公共政策评估在我国尚未成为一门独立的学科，缺乏培养公共政策评估人才的途径和渠道。
第四，智库评估报告结果对政策调整的影响力有限。智库参与公共政策评估的主要成果是向评估委托部门提交的评估报告。然而，从实际来看，评估报告往往只在政府内部通报，鲜少对社会公开，也更加缺少针对评估结果进一步改进的报告，导致评估结果对政府后续政策调整的影响力有限。
4 智库参与公共政策评估的国外经验
智库的发展情况与各个国家和地区的经济情况呈现较强的相关性，当今智库发展最为成熟的地区仍是欧洲与北美的发达国家[12]。2021年初，宾夕法尼亚大学发布了《2020全球智库指数报告》，其中收录全球11，175家智库，北美地区和欧洲地区的智库数量分别为2，932家和2，397家，两者总和接近全球智库的半数[13]。其中，美国以2，203家智库居所有国家之首。从排名看，位居前列的也主要是发达国家的智库，前10名中有5家智库来自美国、3家智库来自欧洲。从智库的类型看，国外智库通常被归为非政府组织，既有依附于政府、大学、基金会等组织的智库，也有标榜独立性的民间或企业智库。这些智库通常在学界与政界之间、政府与社会之间发挥桥梁作用。随着“以证据为基础制定政策”的循证决策理念逐渐受到西方理论和实务界的高度关注，循证方法应用于政策和公共项目的制定实施成为常态[14]。政策制定部门开始加强与科研机构、企业等合作，通过建立跨部门的研究和评估机制，针对特定的公共政策或公共项目开展有针对性的评估，为政策制定或调整提供切实可行的相关证据。作为西方国家公共政策过程中的重要主体，智库在其中发挥了重要作用。总体来看，国外智库参与公共政策评估有以下经验可供借鉴。
第一，充分发挥政策研究优势，通過公共政策评估影响政策过程。以美国为例，知名智库卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会等发展历史可追溯到20世纪初，在长期的发展过程中，形成并维持了庞大且良好的公共关系网络。长期的政策研究合作和良好的学术声誉使这些智库都拥有直接或间接参与政策制定的能力。公共政策评估成为智库以“政策企业家”角色参与和影响政策过程的重要方式，使各类智库能够在美国政府的政策过程中发挥重要作用[15]。
第二，建立完善的公共政策评估行业体系，形成促进公共政策评估发展的良好环境。20世纪70年代后，美国相继成立了一系列评估研究学会，其中最为著名的美国评估协会拥有超过5，000名专业评估会员，在推动政策评估的实践和改进政策评估的方法上做出了积极贡献，推动了智库及其他社会组织参与公共政策评估的进程。同时，有些知名的公共政策评估类杂志接连创刊，如《评估评论》《评估实践》和《美国评估杂志》。实践发展和完善了公共政策评估理论，理论又进一步指导和促进了公共政策评估的实践。各类公共政策评估相关机构的蓬勃发展，共同加速推动了美国公共政策评估行业的繁荣。
第三，重视公共政策评估的经费保障和人才培养。知名智库的经费来源多元，强调发挥市场机制。除了通过接受研究和评估委托取得收入外，国外智库还出版研究报告和专著，并接受个人捐款、私人资助、企业赞助以及基金会的支持。同时，西方国家还非常注重公共政策评估专业人才的培养。例如，美国评估协会会为评估人员提供线上和线下的评估课程，并举办年度评估会议和评估研讨会。
第四，强调评估的科学性和专业性。智库根据一定的规范和程序参与公共政策评估。在评估中，国外智库也遵循一定的范式开展。评估所出具的报告是对某一政策的综合性研究，从历史沿革、发展过程、实施效果、影响因素等角度，广泛收集信息，探索运用数据建模、场景模拟等研究方法得出结论和建议，论证科学、严谨。同时，知名智库往往有相对固定的研究领域，由专门的团队长期跟踪研究，据此在相关领域形成强大的公信力和影响力。例如，美国传统基金会对税收政策、外交政策的关注，卡内基国际和平基金会对中国问题的研究等。
第五，重视报告的可读性和传播力。国外智库鼓励研究人员接受媒体采访，宣传研究成果，以社会影响力作为成果评价的核心指标，越来越多地倾向于媒体化，并投入大量的资源宣传研究成果，在评估报告发布的同时，还匹配以提炼短小精悍的评论文章，积极运营网站主页和社交网站账号，更好地适应现代化传播节奏。
5 充分发挥智库在公共政策评估作用的几点建议
在社会主义现代化建设新征程上，充分发挥智库在公共政策评估中的作用，必须要切实贯彻党中央决策部署，从制度化和规范化角度出发推进公共政策评估工作，坚持专业性、科学性和开放性理念，实现评估的客观、公正和准确。具体并从以下几个方面着力。
第一，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻相关重要讲话精神，认真执行党中央和国务院的相关决策部署，深刻认识到智库参与公共政策评估工作的重要性，建立和完善公共政策评估的制度体系，打造一批专业化、具有影响力的新型智库，参与公共政策评估工作。
第二，客观认识各类智库在参与公共政策评估中的优势和劣势，引导和支持官方、大学、民间等各类型智库共同发展，形成百花齐放、百家争鸣的良好局面，形成竞争和激励机制，充分发挥各类智库在公共政策评估中的比较优势。
第三，加强智库参与公共政策评估的制度化和规范化建设。建立和完善智库参与公共政策评估的相关制度，出台智库参与公共政策评估工作的相关规章。从中央层面出台的相关指导意见，在地方层面进一步细化规范相关文件。从涉及人民群众利益、影响社会稳定的重大方针政策、重要改革举措、重点规划及重大项目出发，逐步形成政策覆盖面广的智库参与公共政策评估的常态化制度体系。
第四，充分保障智库在公共政策评估中的地位，以公共性为基石，坚持客观公正。政府各级部门应切实认识到智库参与公共政策评估的重要性，并为智库提供宽松的发展环境。积极鼓励引导智库参与公共政策评估，在评估中减少不必要的干涉，尊重智库的评估工作，使评估能以公共性为基石，客观、公正、科学地开展。
第五，增强智库参与公共政策评估的专业性和科学性。要加强对公共政策评估基础理论和研究方法的研究力度，结合中国的实际，探索构建中国特色公共政策评估理论体系[16]。重视专业评估人才的培养，充实评估工作中的专业力量，提升评估质量，确保公共政策评估的专业性和科学性。
第六，制定社交媒体时代的发展战略，持续提升智库评估的影响力。社交媒体的快速发展在一定程度上改变了传统的国家社会治理关系，进而给智库影响力的发挥提供了新的契机和挑战[17]。更多的社会交往发生在了网络公共空间中，智库需要更加深刻认识社交媒体带来的转变，发展必须适应社交媒体时代的变化，有效地结合社交媒体特征。
第七，学习西方国家智库参与公共政策评估的有益经验，吸取其参与公共政策评估的教训，在我国的制度设计和发展实践中适当借鉴。加强与西方国家官方智库交流，提升我国智库政策研究和政策评估的水平。
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作者贡献说明：
李志军：策划论文选题，设计内容框架，提出主要观点，修改并审定论文；
王群光：查阅相关资料，撰写论文初稿，修改论文内容及格式。
How to Better Leverage the Role of Think Tanks in Public Policy Evaluation
——Chinas Practice， International Experience， and Policy Recommendations
Li Zhijun1，2 Wang Qunguang1
1 Development Research Center of the State Council， Beijing 100010 2 School of Government， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488
Abstract：
[Purpose/significance] Think tanks are an important force in public policy evaluation， with the advantages of professionalism， scientificity， independence and openness. The full play of the role of think tanks in public policy evaluation is of great significance in establishing a sound decision-making consultation system， promoting scientific and democratic decision-making， and advancing the modernization of Chinas system and capacity for governance. [Method/process] By sorting out the current situation of think tanks participation in public policy evaluation in China， this paper finds that official think tanks， university think tanks and private think tanks have all made useful explorations in public policy evaluation. However， there are still shortcomings and deficiencies in Chinese think tanks， such as low participation， insufficient institutionalization and standardization， insufficient professionalism and scientificity， and limited influence of evaluation results on policy adjustment. [Result/ conclusion] In order to better play the role of think tanks in public policy evaluation， it is necessary to accelerate the construction of new types of think tanks with Chinese characteristics， strengthen the institutionalization and standardization of think tank participation in public policy evaluation on the basis of foreign experience， and enhance the professionalism and scientificity of think tank participation in public policy evaluation.
Keywords：
think tank public policy evaluation new types of think tank with Chinese characteristics
①薛瀾和朱旭峰将中国智库分为事业单位法人型、企业型、民办非企业单位法人型和大学下属型四类。根据智库参与公共政策评估的实际，本文将企业型和民办非企业单位法人型统一为民间智库。
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