金融助推决胜脱贫攻坚对策与建议
摘
要 当前我国脱贫攻坚进入收官阶段，但决胜脱贫攻坚还面临一些困难。在金融扶贫方面，要充分发挥政策性金融的作用，聚焦深度贫困地区，坚持精准扶贫，建立产业扶贫长效机制，创新推广金融扶贫模式，促进脱贫攻坚与乡村振兴有机结合。
关键词 脱贫攻坚
精准扶贫
产业扶贫
政策性金融
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，打响了脱贫攻坚战。根据国务院扶贫办的数据，我国现行标准下的农村贫困人口已从 2012 年底的 9899 万人减少到 2019 年底的 551 万人，贫困发生率由 10.2%降至 0.6%。截至 2019 年末，我国已实现脱贫的人口占全部贫困人口的 97%，脱贫攻坚已取得重大决定性成就。
金融支持脱贫攻坚力度持续加大
在推进精准扶贫过程中，金融机构做了大量探索，切实解决了金融扶贫“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等问题，对如期实现脱贫攻坚目标发挥了举足轻重的作用。
2016 年，《人民银行
发展改革委
财政部
银监会 证监会
保监会
扶贫办关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》（银发〔2016〕84 号）发布，对金融精准扶贫工作进行全面部署。各金融机构精准创新金融产品和金融服务模式，对接产业扶贫，聚焦短板弱项，提升贫困地区金融精准扶贫针对性和有效性。据中国人民银行发布的《中国区域金融运行报告(2020)》，截至 2019 年末，全国 27 个省（自治区、直辖市）金融精准扶贫贷款余额为 36077 亿元，年均增长率为 17.28%。其中，建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款余额为5694 亿元，年均增长率为 21.9%；产业精准扶贫贷款余额为 11918 亿元，年均增长率为 27.39%。
决胜脱贫攻坚面临任务艰巨
2020 年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。2020 年 3 月 6 日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，到 2020 年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。当前，我国决胜脱贫攻坚任务依然艰巨。
（一）深度贫困地区脱贫攻坚难度大
根据国务院扶贫办的统计，截至 2020 年 5 月 17 日，全国 832 个贫困县中有 780 个县已经宣布脱贫摘帽；在中西部 22 省份中，7 个省份还有 52 个贫困县。这些贫困县、贫困村、贫困人口主要集中在西部深度贫困地区，是多年没有被啃下的“硬骨头”。特别是“三区三州”[1]等深度贫困地区，大多地处偏远，自然条件恶劣，基础设施落后，产业基础普遍薄弱，公共服务水平低，贫困群众“等靠要”思想严重，致贫原因具有特殊性、复杂性和顽固性，很难通过一般性的政策措施打破这种困局。
（二）脱贫不稳人口和边缘人口返贫致贫风险较大
据国务院扶贫办初步摸底，在已脱贫的 9300 多万建档立卡人口中，近 200万人存在返贫风险；在收入略高于扶贫标准的边缘人口中，有近 300 万人存在致贫风险。根据 2020 年 5 月国务院扶贫办的监测数据，容易返贫和容易致贫边缘人口在 2020 年增加了 38 万人。2020 年突然发生的新冠肺炎疫情也进一步加剧了返贫风险。
（三）巩固脱贫攻坚成果难度较大
易地扶贫搬迁是精准扶贫“五个一批”[2]的重要组成部分，是脱贫攻坚“头号工程”和标志性工程。截至 2020 年 8 月，我国异地扶贫搬迁基本完成。与完成搬迁建设任务相比，做好后续扶持工作任务更加艰巨。下一步工作重点是使搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。
（四）新冠肺炎疫情给脱贫攻坚带来新的挑战
2020 年突如其来的新冠肺炎疫情使经济发展受到一定影响。扶贫产品销售和产业扶贫面临困难，部分企业复工复产推迟，经营效益下滑，对信贷资金的需求减少，对贫困人口的带动能力减弱，进一步加大了金融助推脱贫攻坚的难度。
对金融助力决胜脱贫攻坚的政策建议
笔者认为，当前可以通过政策手段，发挥金融配置资源、分散风险等作用，引导发达地区的人才、资金、技术流向贫困地区，有效激活贫困地区资源禀赋，加快实现脱贫攻坚全面胜利的目标。
（一）聚焦深度贫困地区，坚持精准扶贫策略
攻克深度贫困地区和未摘帽贫困县的剩余贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战必须完成的硬任务，是决胜全面建成小康社会必须解决的问题。深刻认识到这一点，才能明确脱贫攻坚决胜期的着力重点，确保新增脱贫攻坚资金及脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区。同时，必须坚持 “六个精准”[3]。精准扶贫是所有扶贫工作的出发点和落脚点，要将“精准”要求贯穿金融扶贫全过程，树立“精准”意识，做到扶贫贷款精准识别、精准认定、精准投放、精准跟踪、精准支付，确保金融扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实，经得住检验。
（二）围绕产业扶贫，巩固提升长效机制
只有产业兴旺，贫困地区才能真正实现脱贫。坚持深入推进产业扶贫长效机制，就是鼓励贫困地区将特色产业做大做强，以此促进贫困人口脱贫致富。只有抓住巩固脱贫攻坚成果的主要矛盾，才能有效解决可持续脱贫问题。产业兴旺既是金融扶贫的重点，也是乡村振兴的首要目标。金融机构要将产业作为金融扶贫工作的重头戏，大力推动产业扶贫工程的实施，重点支持贫困村特色
产业的发展，支持贫困地区龙头企业及农业生产、经营、服务的一体化，支持农村三产融合发展，创新产业扶贫利益联结机制，促进贫困群体就业创业，从根本上实现贫困人口脱贫致富。
（三）紧扣政策要求，充分发挥政策性金融的作用
与商业性金融相比，政策性金融具有额度大、期限长、利率优惠等特征，更契合脱贫攻坚的资金需求。政策性金融机构应强化当先导、补短板的职能作用，将“输血”与“造血”相结合，用足、用好差异化支持政策。
一是聚焦“三区三州”等深度贫困地区和未摘帽贫困县，用好、用足扶贫再贷款等政策工具，继续加大金融资源投入，力争实现基础金融服务的全覆盖。
二是根据《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》（银保监发〔2019〕24 号）的要求，结合服务脱贫攻坚实际，明确专门用于深度贫困地区的特惠政策。
三是落实好已出台的各项支持政策，特别是中小微企业贷款临时性延期还本付息、扶贫小额信贷延长还款期限等政策。
四是用好无还本续贷或再融资政策。在脱贫攻坚期内，对深度贫困地区经营管理基本正常、信用状况良好、经营暂时困难的产业扶贫贷款客户，在风险可控的前提下，可根据客户需求和相关政策办理无还本续贷或再融资业务。
五是推行不良贷款尽职免责要求。深度贫困地区的金融机构可推行特殊政策标准，对业务操作合法合规、无道德风险或因客观原因形成的不良贷款，不追究贷款经办人员的责任。
（四）创新扶助方法，推广可复制的金融扶贫模式
在决胜脱贫攻坚阶段，深度贫困地区的信贷风险更大。通过金融创新和推广成熟经验，可以有效实现风险转化，引导金融资源流入特定产业或地区，提高扶贫质效。在金融支持深度贫困地区扶贫工作中，中国农业发展银行、国家开发银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行等金融机构在支持产业扶贫、扶贫小额信贷、防范扶贫领域金融风险等方面均总结了较好的经验和做法。例如，
中国农业发展银行开辟扶贫过桥贷款新模式，助力贫困村基础设施建设；对“三区三州”深度贫困地区以财政资金作为还款来源的政府投资扶贫项目，允许采用过桥贷款方式推动项目早实施、早见效；在地方政府有合作意愿的基础上，对“三区三州”深度贫困地区的分支机构，加快推广产业扶贫“吕梁模式”，成立风险基金并按照 1:10 的比例放大，以信用方式支持当地产业扶贫。
（五）谋划支持政策，促进脱贫攻坚与乡村振兴有机结合
打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线目标。脱贫摘帽是新生活、新奋斗的起点。当前贫困地区正处在脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的历史交汇期，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。脱贫攻坚和乡村振兴均聚焦于农业、农村优先发展，两者相辅相成。打赢脱贫攻坚战是推进乡村振兴战略实施的前提和基础，乡村振兴发展又为巩固脱贫成果提供了新的动力和保障。两大战略均需要通过产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设和农民持续增收等关键路径实现。
进入乡村振兴阶段后，金融支持的方向要从集中解决绝对贫困问题逐步转变为常态化推进相对贫困问题的解决，金融服务的广度和深度将进一步增强。根据主要矛盾的变化，建议金融机构制定服务乡村振兴的政策，主要包括：针
对乡村振兴进行信贷产品开发设计，如对农业供应链、农村社会化服务等新产业、新业态加强配套服务；根据乡村振兴需要来筛选客户、培育客户、服务客户、维护客户，拓展民营实体客户、优质战略型客户和新产业、新业态客户；根据新农村资金需求特点及时调整信贷政策，在准入条件、担保条款的设置方面引导公平竞争，支持民营资本参与乡村振兴。
注：
1.“三区”指西藏自治区，青海、四川、甘肃、云南四省藏区，以及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州等四地区；“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。
2.“五个一批”是指发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。
3.习近平总书记 2015 年 6 月在贵州考察时，提出了扶贫开发工作“六个精准”的基本要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。