某某省某某市某某市总部基地设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造PPP项目财政承受能力论证
某某市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造 PPP 项目
财政承受能力论证
目 录 第一章
项目基础信息
................................ ..
1 1
1.1 项目概况 ......................................... 1 1.2 项目产出说明 ..................................... 7 1.3 项目公司 ......................................... 8 1.4 项目运作方式 ..................................... 9 1.5 项目风险分配框架 ................................ 10 1.6 项目总投资及回报机制 ............................ 22 第二章
项目财政承受能力论证
.........................
23
2.1 项目财政承受能力概述 ............................. 23 2.2 责任识别 ......................................... 23 2.3 支出测算 ......................................... 25 2.4 能力评估 ......................................... 35 第三章
结论
................................ ..........
41
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
1
第一章 项目基础信息
1.1
项目概况 1.1.1 项目名称与实施机构 项目名称：某某市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造 PPP 项目 项目实施机构：河北省某某开发区管理委员会 河北省某某开发区管理委员会已取得某某市人民政府授权， 主要负责本 PPP 项目识别、准备、采购、运营监管、合作期满移交等工作。
1.1.2 项目评价依据 1、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 〔2014〕43 号）； 2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； 3、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》 （国发〔2014〕 45 号）； 4、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 5、 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）； 6、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号）；
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
2
7、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》 （财金〔2014〕156 号）； 8、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库 〔2014〕214 号）； 9、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕215 号）； 10、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）； 11、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21 号）； 12、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）； 13、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124 号）； 14、关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167 号）； 15、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 16、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91 号）； 17、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92 号）； 18、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）；
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
3
19、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）； 20、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）； 21、《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）
模式的实施意见》（冀政〔2014〕125 号）； 22、《河北省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（冀政发〔2015〕32 号）； 22、《某某市城乡总体规划（2016-2030 年）》； 23、《某某市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》； 24、《某某市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合治理工程、东仙坡镇区改造 PPP 项目可行性研究报告》； 25、其他相关法律法规； 26、其他有关技术资料。
1.1.3 项目建设背景 某某市地处河北省中部，保定市北部，为首都北京的南大门。东临固安，南连高碑店，西接涞水，北及东北分别与北京市房山区及大兴区接壤。某某距离北京天安门广场 62 公里，距离首都 第二机场 25 公里，距离天津新港 175 公里。市境东西横距 36.5 公里，南北纵距 25.5 公里，市境线长 142 公里，市下辖 3 街道、 6 镇、5 乡、1 开发区，城区位于市境中心。
总部基地位于某某市东北部，规划范围为京港澳高速以东、永济东路以北、拒马河防护堤以南、以西。规划用地总面积约
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
4
7.1 平方公里。在京津冀协同发展与北京非首都功能疏解的机遇下，充分利用某某的区位、交通、文化、生态等基础，重点承接京外央企总部、在京企业二级总部、部分教育研究机构及事业性服务机构等，将某某总部基地打造成以商务办公为核心，以商业配套、管理服务、研发设计、教育培训、酒店会议、文化展览、旅游休闲、配套公寓等为辅助功能的高品质复合型总部经济集聚地，成为北京非首都功能疏解的示范区。总部基地基础设施项目包含区域内道路、桥梁、管线、管廊、景观、河道、公共建筑等。
某某市西部为北拒马河冲积平原，水资源匮乏，生态环境脆弱，制约了某某市西部地区的发展。北拒马河生态综合治理工程目的是为西部发展打造好的环境基础，创造良好的投资环境。
东仙坡镇区改造项目面积约为6000 亩，范围四至：东侧G107 国道，南侧旅游大道，北侧长琉路，西侧为镇区规划边界。在京津冀协同发展与北京非首都功能疏解的机遇下，充分利用某某市东仙坡镇的区位、交通、文化、生态等基础，建设特色小镇，以打造某某市北部新城为目标，大力开展招商引资，坚持基础设施建设先行，不断加快城乡一体化发展，打造为某某市新的经济增长极。具体空间布局规划思路可概况为“一带两廊五区”。“一带”，即依托胡良河沿岸传统农业经济，打造沿河农业开发带； “两廊”，即依托 107 国道，打造集餐饮、家具、服务、物流于一体的商贸长廊；依托高尔夫旅游大道，打造美化绿化亮化的生态长廊；“五区”，即镇区改造提升区、热电综合利用区、高端建材及电子商务区、人才家园高端住宅区、康复保健生态养老区。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
5
某某市东仙坡镇区改造项目包含区域内道路、管线、景观、公共建筑等。
1.1.4 项目建设区位 总部基地位于某某市东北部，规划范围为京港澳高速以东、永济东路以北、拒马河防护堤以南、以西。规划用地总面积约7.1 平方公里。
拒马河河道治理，河段位于某某市主城区东北方向，自京港澳高速公路到刁窝古民居段，河道长5.8km。
东仙坡镇位于某某市的北端，与北京市琉璃河镇接壤，距北京三环六里桥40 多公里的路程，紧邻京石高速和107国道，京广铁路、京都旅游高尔夫连接线穿越镇区，地理位置优越，素有“京南第一镇”之美誉。东仙坡镇改造项目面积约为6000亩，范围四至：东侧G107国道，南侧旅游大道，北侧长琉路，西侧为镇区 规划边界。在京津冀协调发展与北京非首都功能疏解的机遇下， 充分利用某某市东仙坡镇的区位、交通、文化、生态等基础，建设特色小镇，以打造某某市北部新城为目标，大力开展招商引资， 坚持基础设施建设先行，不断加快城乡一体化发展，打造为某某市新的经济增长极。某某市东仙坡镇区改造项目包含区域内道 路、管线、景观、公共建筑等。
1.1.5 建设内容 本项目主要建设内容包括以下三个方面：
（1）某某市总部基地基础设施建设项目拟建 59 条道路，总 长约 57.347 公里，桥涵工程 15 座，桥梁总面积为 17316 平方米，
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
6
同步实施雨污水、给水等管线工程，综合管廊工程、景观绿化工程；另外建设配套公共建筑中小学一座 14400 平方米，展览馆一 座 25000 平方米，职教中心一座。
（2）拒马河河道治理，河段位于某某市主城区东北方向， 自京港澳高速公路到刁窝古民居段，河道长 5.8km。
（3）东仙坡镇区改造项目拟建 38 条道路总长，约 75.001 公里，同步实施雨污水、电力照明、热力、燃气等管线工程，景观绿化工程；另外建设配套公共建筑中小学一座 7032.06 平方米， 卫生服务站一所200 平方米，社区卫生服务中心一座225 平方米。建设内容应该符合城乡总体规划或十三五规划。实际建设内 容和规模以最终批准的建设内容和规模为准。供地方式为划拨。
1.1.6 项目合作期限与项目进度 1、项目合作期限 根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57 号），政府和社会资本合作期限原则上不低于 10 年。
由于本项目属于投资规模较大的公共服务项目，不确定因素多，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及基础设施和公共服务的持续稳定供应，确定合作期限为 12 年（其中建设期 4 年，运营期 8 年）。
本项目包括的单体项目种类多、数量多，建设规模大、建设周期长，部分单体项目经竣工验收合格并投入正常使用后，经实施机构及政府有关部门批准，该部分工程内容可提前进入运营
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
7
期，经考核后开始对该部分单体项目进行付费。
为减少移交准备和移交的工作量，同时也为减少政府接收的工作量，降低移交成本，提高移交效率，有效地保证本项目基础设施和公共服务的持续稳定供应，提前进入运营期的单体项目的合作期限相应延长，在本项目所有单体项目全部达到设定的运营期限后，一并移交。
2、项目进度 根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》财金（2014）113 号文中政府和社会资本合作项目操作流程，目前项目进度处于项目识别阶段。
1.2 项目产出说明 本项目提供的公共产品和服务如下：
（1）某某市总部基地基础设施建设项目拟建59条道路，总长约57.347公里，桥涵工程15座，桥梁总面积为17316平方米， 同步实施雨污水、给水等管线工程，综合管廊工程、景观绿化工程；另外建设配套公共建筑中小学一座14400平方米，展览馆一座25000平方米。
（2）拒马河河道治理，河段位于某某市主城区东北方向， 自京港澳高速公路到刁窝古民居段，河道长5.8km。
（3）东仙坡镇区改造项目拟建38条道路，总长约75.001公里，同步实施雨污水、电力照明、热力、燃气等管线工程，景观绿化工程；另外建设配套公共建筑中小学一座7032.06平方米，
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
8
卫生服务站一所200平方米，社区卫生服务中心一座225平方米。建设内容应该符合城乡总体规划或十三五规划。实际建设内 容和规模以最终批准的建设内容和规模为准。供地方式为划拨。
1.3 项目公司 1.3.1 项目公司的设立 在本 PPP 项目实施方案通过政府审批后，以公开招标的形式选定社会资本方，实施机构和社会资本方签署 PPP 合作协议或 PPP 项目合同。
本项目采用 BOT 方式运作，由社会资本方全额出资成立项目公司。在项目公司成立后，由实施机构与项目公司重新签署 PPP 项目合同或补充合同，由项目公司负责本项目的投资建设、运营管理以及维修养护等，合作期满将项目移交给某某市人民政府或其指定机构。
1.3.2 股权结构 项目公司由以公开招标方式选定的合作社会资本全额出资成立，项目公司注册资本为人民币 2 亿元。社会资本持有项目公司全部股权，政府不出资且不持股。
项目公司的股权结构如下表：
项目公司股东出资一览表 表 1-1 股东名称 出资金额(万元) 占股本比例(%) 社会资本 20000 100 合 计 20000 100
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
9
1.4 项目运作方式 1.4.1 运作方式比选 根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）第二章第六条规定“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”本项目为投资规模较大、需求长期稳定的基础设施项目， 适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式。
PPP 项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设- 运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
本项目在国家政策的指导下，根据项目基本情况，通过各项影响因素的综合对比，采用 BOT 的方式运作。一方面赋予社会资本工作的灵活性，统筹安排资金与工程规划；另一方面，鉴于本项目的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等因素，BOT 运作方式能够便于政府方进行针对性管理。
本项目在 PPP 模式下使用 BOT 运作方式可有效缓解政府财政压力，并且可以充分发挥社会资本方设计、融资、建造、运营及维护的优势。本项目将对社会产生积极的影响，并且要使用公共资源，结合当前我国国情和某某市当地情况，政府需要拥有本项目资产的所有权。合作期满，社会资本方需将项目资产全部移
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
10
交政府，更适合 BOT 运作方式。
因此，建议本项目采用 BOT 方式运作。
1.4.2 运作方式说明 某某市人民政府授权河北省某某开发区管理委员会作为项目实施机构，通过公开招标方式选择具备雄厚的资本实力，先进的管理理念、管理模式和专业技术，市场化的管理体制和运营机制的社会资本达成合作，实施机构与合作社会资本签订 PPP 合作协议或 PPP 项目合同。
合作社会资本全额出资设立项目公司。项目公司成立后，实施机构再与项目公司重新签订 PPP 项目合同或者补充合同。
本项目采用 BOT 方式运作，在建设期，项目公司负责本项目的设计、融资和建造。项目建设完成后，由项目公司行使本项目的运营管理权，负责整个项目的运营维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款，享有收取使用者付费的权利；政府授权的实施机构负责行使监督管理权，本级财政部门按照 PPP 项目合同约定向项目公司支付可行性缺口补助。合作期满，项目公司将本项目无偿移交给某某市人民政府或其指定机构。
1.5
项目风险分配框架 1.5.1 PPP 项目风险的特点 PPP 模式下的项目建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风险大等特点，决定了 PPP 项目在整个实施过程中存在更多的不确定因素。PPP 项目风险贯穿于项目整个生命周期，对项
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
11
目建设程序各阶段，以及项目运营等成功完成将产生不确定性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失，甚至导致项目失败。因此，采用 PPP 模式的项目除具有一般项目风险特征外，同时还具有自身的特殊性。
1、风险因素的多样性 PPP 项目参与方众多，涉及政府部门、社会资本方和其他建设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利义务关系复杂， 决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了 PPP 项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。
2、风险因素的高不确定性 由于 PPP 项目的融资模式的多样、投资结构多样、公司合作方式多样，导致 PPP 项目运作模式的多样。项目本身所具有的客观因素的不同，也导致不同类型 PPP 项目的风险表现不尽相同。
PPP 项目风险表现形式的多样性决定了风险的高不确定性。PPP 项目在我国的实践较短，由于没有固定模式可循，每一个 PPP 项目都是创新项目，就决定了 PPP 模式风险具有更高的不确定性。
3、风险因素的阶段性 PPP 项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
12
（1）在 PPP 项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料设备、工程设备，支付施工费用，随着资金的不断的投入，项目风险也随之增大。
（2）PPP 项目所面临的主要风险种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段。
4、风险因素的变化性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的， 是随着外界环境、实施条件和自身规律逐渐发展起来。项目外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。
1.5.2 项目风险因素识别 本 PPP 项目为基础设施建设的 PPP 项目，项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。总体而言，本 PPP 项目投资建设、运营维护过程中存在的主 要风险包括：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、运营及维护风险。
1、政策风险 （1）政府信用
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
13
PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。
（2）政府决策和审批延误 由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。
（3）政府干预 政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收项目。
（4）政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。
2、法律及合同风险 （1）法律及监管体系不完善 由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。
（2）法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。
（3）第三方违约风险 除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的损失和危害。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
14
（4）税收调整 包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。
（5）合同风险 合同设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突， 从而造成项目或者项目公司受损。
3、资金风险 （1）利率风险 市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本变化造成的收益变化。
（2）融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。
（3）通货膨胀 国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。
4、建设风险 （1）工程建设变更 建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。社会资本方引起的工程建设变更，相应风险由社会资本方承担；政府方引起的工程建设变更，相应风险由政府方承担。
（2）施工过程中发现文物 施工过程中发现历史文物导致项目建设投资增加、工期延长
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
15
等风险。文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织保护等工作。
（3）地质灾害风险 建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。
（4）环保、生态风险 由于政府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目的成本提高、工期延误或其他损失。
（5）投资控制风险 1）对施工承包商监管不力，施工承包商不能做到建设资金的专款专用，把工程建设资金挪作他用； 2）实施项目投资规模大、数量多，部分项目投资不确定性较大，存在投资大幅变动的可能而产生风险。原材料、运费和人工费等价格上涨将也将导致项目建设期出现成本超支的风险。
（6）供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。
（7）技术风险 由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。
（8）完工风险 由于各种原因（如进度、质量控制的不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
16
运营后达不到设计预定的目标等。
1）进度风险 本 PPP 项目工程内容较多，承包商建设能力低、管理经验不足等原因也将导致工程不能如期竣工。
2）质量风险 指项目达不到设计规定的技术经济指标。工程质量决定着项目能否正常投入运营，并在日后的运营过程中降低维护费用。但是，在建设过程中很多因素可能会影响到项目工程质量，如地形气候、建筑材料质量、施工承包商建设水平等，从而使项目达不到设计所规定的技术经济指标。
5、运营及维护风险 （1）政府部门违约 项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功能、外观等方面）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者运营责任。
（2）社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的实质性损失，影响项目的使用等。
（3）费用支付风险 指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。
（4）运营成本增加
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
17
由于管理等因素造成的运营成本超出预期。
6、不可抗力风险 （1）政治不可抗力 超出政府、社会资本方的预想，如战争、敌对行为等情况， 而导致的项目损失。
（2）建设期不可抗力 建设过程中发生灾难性自然灾害。
（3）运营期不可抗力 运营及维护期间，发生灾难性自然灾害。
1.5.3 风险分配原则 合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能，即：分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使 PPP 项目对各方都具有吸引力，任何一方只需要为他应该承担的风险而付出代价；在项目周期内，分配的结果可以培养各方理性和谨慎的行为，这意味各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效工作。本 PPP 项目风险分配将遵循以下几点原则：
1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。
PPP 项目中一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在其控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。按照此原则，应该把建设风险分配给社会资本方，因为社会资本方处
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
18
在最有利的位置控制项目的建设过程，他可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商，但他将仍然对公共管理部门负首要的责任；而有些风险如政策风险、法律变更风险、国有化风险则需要由更有控制力的公共部门来承担，因为公共部门作为政府或政府的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其它规定，处在比社会资本更有力的位置来识别、评价和控制这些风险。
2、承担的风险程度与所得回报相匹配。
按照上述原则，PPP 项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，但仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而 PPP 项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险，对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失和社会资本承担风险的意愿。如果社会资本要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本，则公共部门是不会接受的。因此，“承担的风险程度与所得回报相匹配”也应是项目风险分配的一条原则。
3、承担的风险要有上限。
在实际项目中的合同实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大的多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性，因此， 应该遵从“承担的风险要有上限”的原则。
综上所述，本 PPP 项目的风险分配应该遵从三条主要原则：
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
19
由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。
1.5.4 风险分配框架 根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 1-2：风险分配框架表。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
20
表 1-2 风险分配框架表 承担主体 风险类别
政府
社会资本
共担
政策风险 政府信用 √
政府决策和审批延误 √
政府干预 √
政治/公众反对
√
法律及合同风险 法律及监管体系不完善
√ 法律变更 √
第三方违约风险
√
税收调整 √
合同风险
√
资金风险 利率风险
√
融资风险
√
通货膨胀
√
建设风险 工程建设变更
√ 施工过程中发现文物﹡ √
地质灾害风险
√ 环保、生态风险
√
投资控制风险
√
供应风险
√
技术风险
√
完工风险
√
运营及维护风险 政府部门违约 √
社会资本方违约
√
费用支付风险 √
运营成本增加
√
不可抗力风险 政治不可抗力事件
√ 建设期不可抗力
√ 运营期不可抗力
√
﹡ 注：文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组 织保护等工作。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
21
1.5.5 项目主要风险的应对措施 1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。
2、社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于政府支付不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。
3、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响， 为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的融资、建设等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。
4、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：
（1）固定利率贷款担保； （2）同银团和其他金融机构密切合作； （3）运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减少利率变化的影响。
5、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：
1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等； 2）股东各方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
22
账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底； 3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用情况和项目公司的资产情况。
6、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。
1.6
项目总投资及回报机制 1.6.1 项目总投资估算及资金筹措 本项目可行性研究报告中静态总投资估算为 649529.41 万 元。加上建设期利息 63653.88 万元（估算），全部建设成本估 算为 713183.29 万元。项目最终投资值以合作双方共同认可的有资质的第三方审计结果为准。
本项目资金采用 PPP 模式筹措。
1.6.2 回报机制 1、回报机制 本项目的回报机制采用可行性缺口补助方式。
2、投资回报的资金来源 付费资金来源一部分为使用者付费；一部分为某某市本级财政一般公共预算；其余为政府性基金，由某某市本级财政统筹支付。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
23
第二章 项目财政承受能力论证
2.1 项目财政承受能力概述 依据《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对某某市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造 PPP 项目财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好地明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和结论等五个部分。
2.2 责任识别 根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任， 主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
24
1、股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本 PPP 项目中，由社会资本方全额出资成立项目公司，因此，政府不承担股权投资支出责任。
2、运营补贴支出责任 本项目付费机制为可行性缺口补贴。使用者付费不足部分， 由政府以可行性缺口方式补贴。
3、风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本 PPP 项目中，政府需承担 PPP 合同中约定的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况产生的财政或有支出责任。
4、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
本 PPP 项目中，政府或其相关部门负责项目范围的征地拆迁和补偿工作，同时负责将项目所需水、电、通讯线路、道路等配套设施接至项目区域内，以保证项目正常开工。此部分费用已计入项目总投资，由此产生的费用由项目公司支付，政府不承担配套投入支出责任。
综上所述，根据项目基本情况，本 PPP 项目全生命周期过程
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
25
的财政支出责任，主要包括运营补贴支出责任、风险承担支出责任。
2.3 支出测算 综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
2.3.1 运营补贴支出 1、使用者付费 本项目区域范围大、资产种类多，随着项目区域内企业的陆续进驻，本项目部分资产如热力和燃气管线、综合管廊、停车场等投入使用后可能取得使用者付费。另外，随着项目的推进、项目区域内的经济发展，将产生广告价值，项目区域内的广告牌收益也成为项目公司收入的来源。
对于可能取得使用者付费的各种资产，届时由政府方和项目公司根据资产的特点和当时法律法规以及政策规定，结合市场行情，具体地、针对性地进行测算，科学合理地制定收费价格，并处理好项目资产和相关使用单位的关系。
实施机构及相关部门应加强协调和监督，切实保障使用者付费能够落实到位。
本项目采用使用者付费的有如下部分：广告经营权、停车场、综合管廊、热力管道、燃气管道。使用者收费测算如下：
（1）广告经营权 考虑本项目区域范围，结合某某本地户外广告收费市场价格，保守估计户外广告的数量和收费价格，各种规格的广告牌折
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
26
合每年收入 5 万元的广告牌 100 个，广告经营权年收入 500 万元。
（2）停车场 本项目区域面积大，有企业工作人员、有居民，保守估计设置 1000 个收费停车位，综合考虑有的用户 24 小时停车、有的车 位空闲、车位按小时收费等情况，按每个停车位每天收费 8 元、 每年 300 天测算，停车场收费年收入 240 万元。
（3）综合管廊 本项目综合管廊总长 2896 米。根据，河北省物价局、省住房和城乡建设厅出台的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的实施意见》，城市地下综合管廊各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，使用费标准由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
本项目入廊费按分摊到每年的管廊建设成本收取。管廊使用寿命按寿命 30 年测算，分摊到每年的建设成本 1158.5 万元；日 常维护费按 10 万元/年测算，为 28.96 万元。管廊使用费共 1187.36 万元。考虑到入廊单位的不确定性和运营初期使用不饱和，管廊使用费按 60%保守测算，每年为 712.42 万元。
（4）热力管道使用费 按分摊到每年的热力管道建设成本的 60%取值，每年为 104.86 万元。
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
27
（5）燃气管道使用费 按分摊到每年的燃气管道建设成本的 60%取值，每年为 80.20 万元。
（6）职教园科创中心写字楼 某某市职教中心拟建设一栋 2.4 万平米科创中心写字楼，吸引某某总部基地导入产业（某某总部基地汇聚了中船重工、五矿科技园、天安国际数码城、歌华有线等一大批中央企业、国有企业及其他知名企业）的相关中小服务配套企业入驻，如物流企业、广告企业等。按照租金 2 元/平米/天计算，考虑出租率 90%，科创中心写字楼年租金收入为 1555 万元。
（7）职教园实训楼 参考国内及南方发达地区经验，职业教育与相关企业合作， 采用校企合作模式即发展了职业教育的实践性，又解决了企业生产用房的短缺，实现了双赢局面。职教园规划建设 3.4 万平米的 实训楼，满足企业中试、生产需求，按照 2.5 元/平米/天计算， 考虑合作面积为 90%，实训楼可实现每年 2754 万元的收入。
（8）拒马河流域苗圃出租 拒马河流域陆地面积约 4000 亩，为建设“美丽中国”的需要，需建设大量的绿化景观、树木种植，为实现生态效益与经济效益的双赢局面，可考虑 1000 亩用地为苗圃种植园，对外出租， 按照 1800 元/亩/年，可实现租金收入 180 万元。
（9）拒马河水域水上经营 拒马河流域在本区域有 5.8 公里长，经治理后将实现“水清岸绿”美好生态环境，为某某人民提供休闲、放松的美丽场所，
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
28
同时为更好的满足人们游玩、赏趣的需要，可开辟 300 亩水域对外出租，建设水上游乐园、露天游泳池、垂钓园、儿童游乐场、小商品经营等。租金收入可实现每年 100 万元。
（10）规划馆 某某城市规划馆规划建设有 8000 平米的公共展区，为提高展馆的公共用途，避免公共资源的浪费，可在每年的春节、五一、十一、元旦等期间进行建材家居、农贸产品等展销会，按照每年举行六次，每次可实现 80 万元场地出租收入，全年可实现 480 万元的经营收入。
2、建设成本 本项目可行性研究报告中总投资估算为 649529.41 万元（静 态），其中其中，建筑工程费用 382818.85 万元，工程建设其他 费用 266710.56 万元。加上建设期利息 63653.88 万元（暂估）， 全部建设成本为 713183.2921 万元。项目最终投资值以合作双方共同认可的有资质的第三方审计结果为准。
参照国内同行业利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险，考虑本项目实际情况，项目建设的合理利润率暂按 10%取值， 具体数值在社会资本采购阶段通过竞争确定。
3、运营维护成本 整个运营维护期内，项目公司须按照法律法规、适用维护技术规范和合同约定，对本项目所有工程及其附属设施（依附于项目设施但按照法律、法规和规范性文件要求应由其产权单位负责养护和维修的除外）实施日常预防性维护、经常性巡查、定期检测和评价，按适用技术规范的标准进行必要的维护。保证项目设
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
29
施完好和安全运行，达到设计要求和预期使用目的。
运营维护成本估算表
单位：万元
序号
项目 运营年份
小计
1
2
3
4
5
6
7
8
1
道路 1808.65
1989.51 2188.46 2407.31
2648.04
2912.85 3204.13 3524.54
20683.5 2
桥梁 18.31 20.14 22.16 24.37 26.81
29.49 32.44 35.68 209.4 3
雨水 38.54 42.39 46.63 51.29 56.42
62.06 68.27 75.1 440.7 4
污水 29.77 32.74 36.02 39.62 43.58
47.94 52.73 58.01 340.4 5
给水 44.75 49.22 54.14 59.56 65.51
72.06 79.27 87.2 511.7 6
热力 30.09 33.1 36.41 40.05 44.05
48.46 53.31 58.64 344.1 7
燃气 30.09 33.1 36.41 40.05 44.05
48.46 53.31 58.64 344.1 8
综合管廊 303.89
334.27 367.7 404.47
444.92
489.41 538.35 592.19 3475.2 9
景观绿化 327.99
360.79 396.87 436.56
480.22
528.24 581.06 639.17 3750.9 10 公用建筑 267.42
294.16 323.58 355.94
391.53
430.68 473.75 521.13 3058.2 11 河道整治 324.85
357.33 393.06 432.37
475.61
523.17 575.48 633.03 3714.9 合计
36873.1 运营维护的合理利润率暂按 7%取值，具体数值在社会资本采购阶段通过竞争确定。
项目公司在运营期各年年初制定当年运维计划，报项目实施机构批准后执行。
4、运营补贴支出计算公式为：
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
30
当年运营补贴支出数额=项目当年全部投资成本×（1+项目建设的合理利润率）+年度运营成本×（1+运营维护的合理利润率）－当年使用者付费数额 运营期各年，经绩效考核，按效付费得出当年实际支付的运营补贴数额。
运营补贴支出数额详见下表：
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
31
运营补贴支出测算表 表 2-2 单位：万元
序号
服务费测算
合计 运营期 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4 年 第 5 年 第 6 年 第 7 年 第 8 年 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
建设成本支出比例（%）
100% 12.5% 12.5% 12.5% 12.5% 12.5% 12.5% 12.5% 12.5% 1 使用者付费
13099.81 1637.48 1637.48 1637.48 1637.48 1637.48 1637.48 1637.48 1637.48 1.1 广告经营权 4000.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 500.00 1.2 停车费 1920.00 240.00 240.00 240.00 240.00 240.00 240.00 240.00 240.00 1.3 综合管廊 5699.33 712.42 712.42 712.42 712.42 712.42 712.42 712.42 712.42 1.4 热力管道 838.88 104.86 104.86 104.86 104.86 104.86 104.86 104.86 104.86 1.5 燃气管道 641.60 80.20 80.20 80.20 80.20 80.20 80.20 80.20 80.20 2 建设成本
649529.41 81191.18 81191.18 81191.18 81191.18 81191.18 81191.18 81191.18 81191.18 2.1 总部基地 281201.75 35150.22 35150.22 35150.22 35150.22 35150.22 35150.22 35150.22 35150.22 2.2 东仙坡镇改造 317727.89 39715.99 39715.99 39715.99 39715.99 39715.99 39715.99 39715.99 39715.99 2.3 拒马河河道整治 50599.77 6324.97 6324.97 6324.97 6324.97 6324.97 6324.97 6324.97 6324.97 3 运营维护成本
41972.43 3670.25 4037.25 4440.99 4885.08 5373.60 5910.95 6502.04 7152.27 3.1 总部基地及拒马河 36873.12 3224.35 3546.75 3901.44 4291.59 4720.74 5192.82 5712.10 6283.33
涿州市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
32
3.2 东仙坡镇改造 5099.31 445.90 490.50 539.55 593.49 652.86 718.13 789.94 868.94 4 运营补贴支出
973628.34 148433.81 140707.38 133020.27 125376.32 117779.92 110235.77 102749.12 95325.75
注：考虑供地节奏、出让金额随着项目进展情况，当达到绩效考核程度时支付。
某某 市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
2.3.3 风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任。本 PPP 项目对政府与项目公司共担的不可抗力风险，将以合同条款方式要求项目公司购买相关保险，用来转移相关风险，政府不需有相关支出。
对于需要政府承担的政治风险与法律风险，风险支出数额和概率都难以准确测算，因此采用比例法对风险承担支出进行测算，即按照 PPP 项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。
本 PPP 项目风险承担支出测算见表 2-3：
33
某某 市总部基地基础设施建设、拒马河生态综合整治工程、东仙坡镇区改造
PPP 项目
2.3.4 支出测算汇总
支出测算汇总表
表 2-3 单位：万元
风 险 分 类
合 计 建设期 运营期 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 可转移风险 ...