金融科技“扁平化监管”制度构建

　金融科技“扁平化监管”的制度构建 西南政法大学经济法学院 周之田 发布时间:2021-01-04 摘要：金融科技深刻改变了金融业，金融监管亟需新的监管模式增强监管的有效性，维护金融安全。“扁平化监管”是应对数字时代背景下以金融科技为靶向的监管创新，也是“轻金融”背景下新兴金融公司“反科层制”带来的监管结果。“扁平化监管”是扁平化治理与科技治理的结合，将从监管构造与监管手段方面带来改变，增强监管效能，是世界金融科技发达国家的主流改革方向。具体而言，“扁平化监管”的监管主体应尊重现有的监管框架，通过多部门共建、共享信息系统来完成常态化监管；监管手段则重点围绕缓解信息不对称问题，使用数据科技加强数据触达与分析能力。此外，监管的重点内容应与全球金融科技接轨，努力加强合规监管与信息、数据保护，通过对技术的监管加强风险防范。当然，“扁平化监管”的实现无法一蹴而就，需要在满足一定市场及行政基础的条件下以“三步走”的方式过渡实现，其中，中国人民银行应扮演好（过渡）协调机构的角色。

　关键词：金融科技，扁平化，数据科技，科技治理，金融监管 一、引言 金融科技（FinTech）近年来在全球范围内迅速兴起，作为一种“破坏性创新”在全球金融业态中产生了颠覆性影响。金融稳定理事会将其定义为，金融科技是由科技赋能而产生的金融服务的创新，再造了新的金融商业模式、应用、流程或产品，同时对金融服务的监管规则产生了重要影响① 。

　当下，金融科技经过与大数据、人工智能等科技力量的结合逐渐发展壮大并在金融领域自成一体，在监管上具有了自己的特点，对金融监管提出了诸多挑战。金融科技在传统金融体系之外快速形成了全新的金融生态，犹如旧城之外形成新城，金融再造工程绕开了很多传统金融监管和法律[1] 。因此，金融监管必须转换模式，以适应社会发展的需要。对金融科技背景下的监管模式进行研究，有必要探索符合金融科技特点的监管理论，有鉴于此，本文提出“扁平化监管”理论，着重围绕“扁平化监管”的要素进行解构与探讨，以期提高对金融科技的监管效能。

　二、金融科技“扁平化监管”的理论基础、概念内涵与属性特征

　我国对金融科技的监管存在信息不对称、监管有效性不足以及监管效率偏低的困境，金融科技的监管现状表明亟需与之相匹配的新型监管模式，而扁平化监管是解决金融科技监管问题的理想方式。扁平化监管得名于监管架构与理念的扁平化特点，对标不具有科层制架构的金融科技企业，其实现以信息化手段为必要前提，并依靠信息监管、数据监管以扩展管理幅度，提高管理效率。因此，扁平化监管是扁平化治理与科技治理的结合，是对金融创新的制度性回应。

　（一）扁平化监管的依据与基础 “扁平化管理理论”直接产生于 20 世纪后半叶学者们对大型组织体实行科层制而导致的人浮于事、效率低下等后果的反思。20 世纪 90年代，经济学者詹姆斯·钱皮（James Champy）与迈克尔·哈默（Michael Hammer）合著的《企业再造》提出“为了在成本、质量、服务、速度等重大的现代组织的运营基准上取得显著进展，对业务流程进行根本性的重新设计”，以使组织体具有“扁平化、网络化、多元化、国际化”等特点[2] 。“扁平化管理理论”旨在通过压缩管理层级，扩展管理幅度以缩短决策链的长度，使组织体的组织架构趋向于扁平，提高其反应速度和执行效率。该理论适用的前提是扁平化在技术上成为可能，而且组织体有充分的信息化手段。“扁平化管理理论”在市场经济背景下有极高的适用价值，大型组织体得以对市场变化进行及时调整，提高了资源的集约化利用程度，经营管理效率得到极大提升。本文所指的“扁平化监管”吸收了扁平化管理理论，包括三方面的内容：第一，金融监管应适应市场经济背景下新兴金融科技企业扁平化管理的客观实际，有针对性地提高监管有效性；第二，扁平化管理理论对金融监管机构具有很强的指导意义，金融监管机构应以扁平化为原则进行内部架构的改革，提高监管效率。第三，信息化手段是扁平化的内在要求，二者互为表里，这对金融监管提出了技术要求。

　“制度变迁理论”是新制度经济学派、新经济史学派的主要论点之一，其代表人物道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）指出：“技术的革新固然为经济增长注入了活力，但如果没有制度创新和变迁的冲动，并通过一系列制度构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的”[3] 。制度变迁将为经济发展提供深层次的动力，因为这个过程是效率更高的制度替代效率较低制度的过程，是一个“由非均衡到均衡的演化”。当下，金融科技即为诺斯所述的“技术的革新”，它的产生为金融业带来了突破性发展。为了巩固金融创新带来的经济发展成果，我国应从制度上针对金融科技的特点进行监管工作的再均衡，以使金融监管在确保金融安全的同时实现金融科技的可持续发展。“扁平化监管”就是针对金融科技特点对金融监管的再均衡、再改革，是符合制度变迁理论内在原理的制度回应。

　（二）扁平化监管的概念内涵 本文对“扁平化监管”的描述性定义：指监管机关以扁平化的监管理念与监管构造，使用以数据科技、人工智能为核心的技术系统，通过对数据的实时分析与研判等方式，实现事中的、持续性的动态监管的监管模式。为了实现这一点，监管机构应当在手段上运用大数据与人工智能等技术建立一个可对数据进行识别与分析的监管系统，依靠此系统对金融科技的合规性、金融风险、流动性、数据与信息安全等进行

　实时监管，然后依据获得的筛选数据对其进行提醒与矫正。应当认识到，扁平化监管不是人力资源的配置，而是技术资源的投放，展望未来监管力量增强的方式，也应当是信息系统的增强，而非依靠增加人员数量。因此，扁平化监管是一种监管的革新，它不仅是监管手段的变化，而且是监管制度的变迁。该种模式是应对数字时代背景下以金融科技为靶向的监管创新，也是“轻金融”背景下新兴金融公司“反科层制”带来的监管结果。

　（三）扁平化监管的类别归属与本质特征 1.扁平化监管是事中监管 从监管的时间角度划分，金融监管可分为事前（准入）监管、事中监管和事后监管。扁平化监管是与金融业务相伴随的动态监管，重点聚焦业务过程的展开，属于事中监管的范畴。扁平化监管不限制企业的准入② ，只要求企业在准入后实现相关数据与监管系统的直连，在允许金融创新的同时密切关注金融风险，以期平衡金融效率与金融安全的矛盾。另外，扁平化监管的目的之一就是防止事后监管的被动性，致力于化被动为主动，努力实现金融风险与合规问题的提早发现与纠正。

　2.扁平化监管是持续性监管 从监管的持续性角度划分，金融监管可划分为临时性监管与持续性监管。多数金融监管属于持续性监管，即某一金融市场主体或金融产品服务获准进入金融市场后，会一直接受监管机构的监管，直到该主体或产品服务退出相关市场为止[4] 。临时性监管以监管沙箱为典型，这种准入监管发生在金融产品申请市场准入时，在结束监管沙箱测试后即自行终止。扁平化监管作为一种过程监管，自企业准入时实现监管对接，至企业退出金融市场时止，属于持续性监管。持续性监管是常规监管工作的必然，扁平化监管的扁平化构造与科技属性有利于减少持续性监管的人力与时间成本，明确划分技术系统与人员的分工，更大化发挥人的主观能动价值，提高监管效率。

　3.扁平化治理的理念特点 扁平化监管要求监管机关减少监管层级，突破等级结构的界限，主动对接监管对象，通过信息监管、数据监管等方式与监管对象的经营过程相伴随，从而实现动态监管，具有监管理念上的扁平化特征。现行监管模式习惯使用管理式监管（或垂直监管），这种监管方式与传统金融机构在全国的“金字塔型”布局是一致的，即从上至下层层拓展，开立层级递减的分公司或营业部，多层次分割地域市场。“金字塔”型经营模式出于自身管理的需要，内部形成“层层上报、规范统一”的数据呈递方式，便于总公司进行分析与决策，而这种数据呈递方式使与总公司处于相似“管理性”地位的监管机关得以较好地开展监管工作，也形成了监管机关“抓大放小”、层级分明的监管习惯。但是在金融科技飞速发展的今天，金融去中心化更加明显，依托数据系统与 APP，一家金融科技企业就可以拥有与全国性商业银行同规模的用户数与

　交易额，而它的实现只需数家科技公司，而非“金字塔型”的分公司或营业部。这就决定了在金融科技企业内部的数据是多元开放的，是扁平化管理的。没有科层制的管理就没有统一数据的报送，故而与现行监管模式不相适配，因此需要破除“管理性”地位的监管习惯与理念。监管机关通过数据科技与监管对象实现监管要素的共建共享，减少监管层级，突出“主动”与“服务”的理念，将固化的结果监管变为动态的过程监管正是扁平化治理理念的实现，也是扁平化监管的内在要求。扁平化监管可以通过主动筛选数据决定监管时机与监管方式，有利于减少信息泛滥导致的盲目监管与信息失真导致的监管失当。

　4.科技治理的手段特点 扁平化治理是扁平化监管的理念特点，科技治理则是它的手段特点，二者共同构成了扁平化监管的本质特征。岳彩申（2013）指出，金融、环境等领域的法律实践表明，以信息交流为工具的规制具有广泛的适应性，但新的规制工具一直没有融入到法律的制度设计中，传统的规制手段因信息不对称性而在制度实施中经常失灵，反过来削弱了法律规制的效果[5] 。信息失灵被广泛认为是经济法上政府失灵的关键原因，也是监管无效的关键原因，因而缓解监管机关与监管对象间的信息不对称问题是金融监管发展的主线之一，也是扁平化监管的核心要义。当下，科技创新加大了监管者和被监管者之间的信息不对称，对监管提出了挑战，这根源于监管者无法与科技创新者同步掌握新事物，缺乏充分的技术手段进行数据触达[1]74 。为了解决这个问题，使用科技手段解决数据难题就成为了扁平化监管的重要内涵。扁平化监管的科技手段包括数据触达与数据分析两部分，数据触达主张建立与监管对象实现数据直连的信息系统，数据分析主张使用大数据与人工智能进行研判，均带有鲜明的科技属性。

　三、金融科技“扁平化监管”的必要性 （一）金融科技“扁平化监管”是提高监管效能的内在要求 金融科技的实质是现象级创新，不同于传统金融创新单个的、改良性的产品创新，金融科技以数字和互联网技术为依托，建立了全新的、带有脱媒特点的“轻金融”。在这样的技术背景下，监管机关与监管对象的信息不对称问题更加严重，制约了监管的有效性。另外，由于监管资源的有限性，导致金融监管存在被动性，金融科技容易引发监管空白，而监管空白无疑对金融安全带来挑战。可以预见的是，如果不革新监管的理念与手段，更新金融监管制度，金融市场的监管失效将越来越显著，提高监管效能具有现实的紧迫性。

　金融科技“扁平化监管”是提高监管效能的必然要求，这可以从理念与手段两个层面考察：从监管理念上来看，传统金融监管自上而下的“管理式”监管理念已经落后，不能适应金融科技的监管需要。传统金融监管的核心政策选项包括准备金、资本充足率、资产负债表等，是多年监管大型实体金融机构的经验积累的结果，而对金融科技企业套用实体金融机构的监管路径，不免有方枘圆凿之感。沈伟（2018）指出，金融创新作为风险管理政策的结果，事实上规避了金融监管规则，形成资本监管套利，科技和金融的结合无形中降低了金融业的门槛[6] 。

　这表明将以管理式理念为核心的传统监管制度适用于金融科技监管存在政府失灵，无法达到监管预期，而创新监管架构的“扁平化治理”模式具有可塑性强、反应迅速及执行力强的优点，能够有效提高监管效能。

　从监管手段层面来说，监管机关与金融科技间存在的信息不对称问题除了制度性原因，还有技术与能力的原因，即行政机关在涉及科技的监管问题上存在监管能力不足。监管机关通过资产负债表、杠杆率或者流动性指标等传统手段无法对金融科技企业实现有效管理，多数信息披露、资料报送可能在很大程度上包含的是模糊信息，不能准确反映相关企业的经营与风险状况。就现状而言，我国监管部门科技化的整体进展比较缓慢，普遍存在数据处理能力不足的问题，对于大型实体金融机构的标准化数据尚可以进行分析，但是对金融科技开放、多元的数据则显得捉襟见肘。信息是决策的基础，信息不充分限制了监管行为的有效性，因此，提高监管手段的科技属性是监管机关减少信息不对称的必然选择，也是增强监管行为的针对性、准确性，最终提高监管效能的必由之路。

　（二）金融科技“扁平化监管”是世界金融科技发达国家的主流选择 金融科技“扁平化监管”并非既有概念，但是扁平化监管是“扁平化治理”与“科技治理”的结合，这种改革方向是世界金融科技发达国家的主流选择。其中尤以英国与新加坡为典型代表，两国在金融科技的发展及其监管创新领域一直走在世界前列，具有较强的参考价值。

　英国金融服务管理局（FCA）2016 年启动旨在革新金融科技监管的“创新项目”，该项目在监管结构上的特点：一是向创新企业提供直接支持，二是政策和流程改进③ 。即改变原有的“科层制”监管模式，监管机关以“创新项目”的团队模式主动与监管对象对接，FCA 将主动为企业的金融创新项目提供咨询服务，为符合条件的企业提供一年的专门监管支持与预授权；FCA 亦可以帮助企业设计符合监管要求的商业模式，以提前介入的方式预防及化解金融风险。此外，FCA 重视数据科技在监管中的应用，使用大数据及区块链技术加强监管手段，如利用分布式记账技术加强反洗钱监管等。FCA 在扁平化监管方面的改革最为突出的特点是“服务”与“平等”理念，其强调对金融科技的呵护与支持，是“扁平化治理”的典型代表。

　在亚洲，新加坡金融管理局（MAS）立足新加坡发达的金融科技产业，以技术手段为突破点创新监管模式，提高监管效率。MAS 大力推动监管数据系统的发展以加强金融机构的风险管理和监管合规性，其资助渣打银行开发了“筛选优化”（screening optimization）解决方案，训练机器通过认知计算和行为算法学习人类活动④ ，可用于检测金融业务中的可疑活动和可能的不当行为，利用人工智能进行金融监管。此外，MAS 还出台了《技术风险管理指南》，指导金融科技机构建立稳健的风险管理框架以及操作流程，以适应监管机关的监管要求，为将来与监管数据系统的对接进行准备。MAS 对金融科技及监管科技持有极高的开放态度，积极推动本国金融科技行业发展，其在扁平化监管方面的改革最为突出的特征是推进数据科技与金融监管的共融共生，利用技术手段提高监管效率，是“科技治理”的典型代表。此外，日本金融厅（FSA）也于 2015 年组建 Fintech 支持部门“金融科技服务台”，以扁平化的架构主动对接监管对象并提供监管服务，做出提高监管效能的有益尝试

　⑤ 。

　美国由于对金融科技采用功能监管的原则，没有针对金融科技进行专门的监管设计，但是其成立的金融稳定监督委员会（FSOC）作为跨部门的系统性风险监测和监管协调机构，是压缩管理层级、扩展管理幅度的“扁平化治理”的典型体现⑥ ；而金融业监管局（FINRA）利用数据收集技术构建复杂的监控系统的监管模式，也属于“科技治理”的实践⑦ 。

　因此，金融科技的监管实践表明，结合扁平化治理与科技治理的“扁平化监管”是世界金融科技发达国家的主流改革方向，有利于保护与促进金融科技的发展，也是以多元手段实现金融监管目标的有效途径。相较于科层制的传统监管方式，扁平化监管得益于其主动监管、灵活机动以及与科技融合等特点，提高了金融监管的有效性，有力维护了金融安全。

　四、金融科技“扁平化监管”的构建思路 （一）金融科技扁平化监管的主体：多部门共建 金融科技是一种“破坏性创新”，暗含着许多根本性改变，极大地影响着金融法理论。但是，在动辄重构金融法的口号下，缺乏一种以现有法律概念对接和重述监管政策的意识[7] 。本文认为，金融科技所包含的支付结算、存贷款与资本筹集、投资管理、市场设施等四类业务对应不同的监管领域，需要多部门协作参与，在现有的机构框架下进行监管合作具有充分的可行性与成本优势。以公认的监管制度比较成熟的美国为例，前文提到的金融稳定监督委员会（FSOC），其首要职责为收集各联邦金融监管机构的信息，而美联储的权力向信息统合和汇集功能上集中也成为美国新的监管趋势，故而，金融危机后的美国金融监管体制改革的重点不在“多元”监管向“一元”监管过渡，其本质在于促进各机构监管信息的共享与协调[8] 。因此，金融监管的发展方向，应当是破除信息壁垒，实现“跨部门监管业务的全流程互联互通”。

　就我国来说，金融科技的各项业务涉及到中国人民银行、银保监会以及证监会的监管范畴，扁平化监管不以“一元”监管或“大央行”监管改革为必要，重点在于该三部门间建立共建共享的信息系统，打破信息壁垒。该系统综合收录跨部门的监管信息，并与监管对象的数据库实现直连，依靠数据分析技术对特定数据进行实时录入与分析，根据不同情况进行预警与纠偏。在人与系统的分工上，达到由该系统执行常态化金融监管任务的水平，将人员的职能最终落脚到制定监管规则与解决处罚纠纷的层面，充分发挥二者决策与执行的比较优势。由于信息系统不存在激励问题，不同于自然人需要依赖权责划分夯实主体责任，故而虽然是跨部门的信息系统，但行政效率仍能得到保证。从操作性上来说，由于关涉到金融科技的三家监管机关监管目标相同，故而监管机构的构造方式以及具体监管方法和技术存在极大的相似性，三家监管机关有共享与协调的充分可行性及经济性，多部门共建有现实的条件。

　（二）金融科技扁平化监管的手段：数据科技

　金融科技是金融与科技的核心交汇点，金融科技不只局限于互联网技术，在业务上，其亦聚焦于中后台业务，包括记账、清算、客户画像、资产定价、风险管理，甚至数字货币发行等，直达金融的心脏[9] 。因此，对金融科技企业的监管采取人工智能及大数据的科技监管的方式，最核心的是要解决数据科技的问题。这可以从数据触达与数据分析两方面进行论述。

　在数据触达方面，扁平化监管要求集中资源，首先要在“数据获取”上研发相应的信息系统，使监管机构保持对监管对象数据库的接入与数据捕获，与监管对象共享数据。这种方式可有效弥补以报送各种表格为形式的管理式监管的缺陷，它嵌入到监管对象中，可实现对一手资料的获取，有利于利用特定的源数据分析风险与合规状况，缓解监管主体与客体之间的信息不对称问题。比如，2018 年上半年，中国人民银行牵头成立的“网联清算有限公司”，取消了第三方支付平台与各商业银行的直联，将支付信息统一提取，保存在网联公司中，监管了“信息流”，就是一次数据触达的有效尝试。

　数据分析从逻辑与时间上居于数据触达之后。扁平化监管主张建立以数据和人工智能为特点的数据分析与研判系统，主要任务有三点，分别为合规监管，系统性风险的研判以及对金融科技企业用户信息、数据保护情况的监管。在数据获取后，人工智能通过两种自我学习进行数据分析：一是规则推理，使机器学习既有规则，反事实模拟各种情景下的金融风险，更好地进行系统性金融风险的识别。二是案例推理，通过机器学习过去的监管案例，评价当下的监管问题、风险状况和解决方案，并对有关错误进行预防[10] 。从一定程度上说，通过人工智能进行个案研判比监管人员行使职权具有更高的精度，对系统性风险的分析可以得出更为科学的结论。

　（三）金融科技扁平化监管的重点内容 1.合规控制与财务监管 首先，监管机关应确保金融科技符合法律规范的要求，本文认为，由于公共政策目标的存在，金融监管保留适度的自由裁量权有客观必要性，合规监管应建立“双层结构”。在第一层级中，金融监管应保持对违反以下法律的零容忍：包括反行贿和反腐败法律法规，反洗钱、反避税法律法规以及国家安全及反恐怖活动的法律规范。在第二层级中，监管机关可以结合经济社会发展情况等因素，在法律、法规许可的范围内，针对第一层级之外的其他监管内容自主决定是否以及如何进行监管干预。当然，第二层级中自由裁量权的行使需要监管规则的进一步细化。

　其次，由于数据库涉及企业的核心机密，故而监管机关与监管对象应签署保密协议。在保密协议中明确双方法律权责，特别是涉及企业关键业务与客户信息的监管活动，应当在保密协议中进行具体规定。该措施旨在重点保护知识产权及商业秘密，监管机关应当做出保密承诺，并与金融科技企业约定法律责任与损害赔偿机制。

　最后，金融科技企业的财务监管有其特殊性。由于金融科技企业起步阶段投入大，可能无法满足传统金融监管所要求的财务及流动性标准，因此有必要结合金融科技企业的行业实际确定分阶段的财务标准，在初期阶段采取适度宽松的监管标准。具体来讲，对金融科技企业财务状况的可持续性应从多方面考察，包括资本获得能力、流动性来源、现有权益和债务、营收状况、资产负债表、现金流、财务预期以及扩张计划等。结合这些标准对金融风险进行研判，有利于给予初期阶段的金融创新以发育的空间。

　2.信息安全与数据保护 在个人信息保护问题日益凸显的当下，金融信息与数据的安全已成为金融安全的重要组成部分，信息与数据成为金融科技监管的核心内容之一，扁平化监管理论亦围绕着缓解信息不对称问题而展开。扁平化监管主张在确保数据触达的同时，监管机关应重点关注金融科技的信息和数据安全，确保消费者的数据是安全的并且被适当的技术保护和控制。金融科技企业亦应当完善金融产品的安全设计，定期进行独立安全测试，并由监管机关进行审查和评估。如果金融科技企业提供的金融服务有重大变化或合作机构的变更，监管机关有权进行持续性确认检查，以确保变更后的金融服务仍满足金融风险的控制性要求。此外，在数据库的访问权限上，金融科技企业应向监管机关就公司员工的访问权限进行备案，如技术人员访问系统和数据的权限，公司高管的访问权限等，便于在数据泄露时及时止损与追究责任。

　另外，监管机关应当确保客户享有个人信息自决权，这是保障个人权利的重要要求。数据权利的自主权包括但不限于知情权、访问权、被遗忘权、复制权、反对权等⑧ 。个人信息自决权在我国开始受到承认，如 2019 年 5 月公布的《数据安全管理办法（征求意见稿）》就规定了针对数据的查询、更正和删除的规则，但实践中可操作性较差，消费者缺乏维权渠道。本文认为，数据访问权是实现个人信息自决权的门户，我国应重点推动访问权的落地，至少保证用户的知情权，并在此基础上推动数据改写。应当认识到，保证消费者的个人数据权利，是科技进步背景下的必然选择，监管机关应当尽早推动落实对数据权利的保护。

　3.技术控制与系统复原能力 扁平化监管强调应加强对技术的监管，从金融科技的科技属性着手，从源头上防控金融风险。具体来讲，首先，金融科技企业应明确技术发展路线图与技术架构。金融科技应当具有清晰、完备的技术发展路线图，表明未来技术的发展方向，陈述路线图的展开以及技术应用、网络防护等问题。这种技术发展路线图只是作为一种备案程序，以便于监管系统评估可能产生的风险，有针对性地制定补救措施。其次，向不特定消费者发售的产品在投放市场时，该产品应当具备技术上的稳定性和技术特点的明确性，以防止大规模技术错误威胁金融安全。为了实现产品的稳定性，可以在投放市场之前的测试阶段使用监管沙箱等方式进行准入监管，在特定的真实市场环境测试后，满足稳定性和明确性特点的产品方可进入市场。

　最后，监管机关应当要求金融科技企业加强系统复原能力。金融科技的科技属性使其金融服务存在技术风险，提供金融服务的系统一旦

　中止将破坏诸多关键业务，如果业务不能在可接受的时间内恢复，将会给消费者、合作金融机构带来巨大损失，并可能引发宏观的金融风险。扁平化监管要求的系统复原能力主要包括：恢复提供线上及线下信息的设备或系统（系统架构复原）、信息基础设施以及尽快恢复对顾客有基础意义的业务。因此，受监管的公司应当向监管机关提供损害复原计划以及相关测试结果，包括风险评估、清晰的职能分工、启动程序、数据恢复计划等，以便于监管机关控制可能的金融风险并在必要时给予协助。

　（四）金融科技扁平化监管的过渡实现 1.向金融科技扁平化监管转变的开启条件 监管方式的改变对行政机关与监管对象均产生一定的资源耗费，而监管改革的市场及行政基础则直接影响改革成本，因此选择合适的时机开启向扁平化监管的过渡十分重要。过渡的时机选择即过渡所应具备的条件问题，本文认为，由现行监管制度向扁平化监管的过渡至少需要满足三个条件：

　第一，我国金融科技产业在机构数及营业额上已具有相当数量的规模，金融科技已成为深层嵌入金融内部的系统重要性板块，以使针对金融科技的监管具有区分对待的必要。在金融科技监管领域，有学者认为应坚持功能监管，主张“遵循‘技术中立’原则，坚持按照金融业务本质实施监管”[11] ；也有学者支持对金融科技进行有区分的监管创新，认为“将所有涉及金融的活动都纳入现有的金融监管框架之中，这种明显带有‘规制俘获’痕迹的监管倾向容易忽视以金融科技为最新代表的金融创新可能给金融业带来的技术、产品和服务方面的正面影响”[6]70 。本文认为，影响监管手段选择的关键因素是金融科技产业的规模及自足性，归根结底是一个成本-收益分析的问题，只有金融科技在规模及功能上能够达到自成一体的程度，有必要针对其特点设置与之相适应的监管模式，新监管模式建立的成本才能够得到有效分担，才能够取得惠及金融安全关键领域的监管收益。因此，金融科技产业是否具有相当数量的机构数、营业额以及是否能够独立成为系统重要性板块，是向扁平化监管过渡的必要性衡量标准。

　第二，我国金融科技相关企业的扁平化治理结构⑨ 已具有普遍性，自上而下的“管理式”监管架构已无法与大部分监管对象有效对应。许向东等（2017）认为，金融机构以“业务经营下沉，业务指导上收”为特点的扁平化监管改革，导致监管机关在内部组织管理、制度设计等环节上无法与之有效对应，缺乏有效手段，应对变革显得力不从心[12] 。扁平化管理与管理式监管的错配带来监管数据难以获取、“属地管理”无法落实以及缺乏技术手段等问题，严重限制常规（尤其是中基层）监管工作的开展。因此，当监管对象的扁平化治理结构逐渐普及，从结构及技术上实现与多数监管对象的对应，是顺应金融发展趋势，实现“由非均衡到均衡之演变”的制度回应。

　第三，监管科技的研究与发展已达到相对成熟的程度，将其应用于真实市场环境在法理上没有障碍，在技术上能够实现。一方面，监管科技的运用在法理上仍具有一定争议，“数据源生型”监管趋势（“digitally-native”regulation）是突破性的改变，法规能否由机器执

　行有待得到深刻讨论⑩ ；另一方面，监管科技方兴未艾，金融监管对数据系统的稳定性及精确性有着极高的要求，能够独立应用于真实市场环境是监管科技的一项尚未达到的重要发展目标。因此，对监管科技自身的发展要求是向金融科技扁平化监管转变的第三项条件，亦是能力条件。在满足上述三个条件的情况下，监管机关应当改革旧有的“管理式”监管模式，着手将金融科技的监管向扁平化监管进行转化，通过“制度性回应”提高监管效能，提前预防与化解金融风险，维护金融安全。

　2.金融科技扁平化监管的分步实现 金融科技“扁平化监管”是一项系统性工程，由现行金融科技的监管方式过渡到扁平化监管需要渐次的革新与调整，应给予监管主客体双方适应性调整的时间，以实现保证金融安全原则下的顺利过渡。本文认为，这一过程需要以下三步实现。

　首先，实现对金融科技企业信息流的统一监管。信息论的创始人香农指出，“信息是用来消除随机不定性的东西”，故信息是开展扁平化监管的基础，金融监管必须立足于解决信息不对称问题。在这一时期，监管机关应建立数据信息系统实现对金融科技数据的直连，此系统无需进行智能分析与研判，主要用于信息收集与整合。这种信息系统可以是“网联”式的，相关金融行为必须通过该平台进行处理，以实现对信息流的监管；也可以是“植入”式的，以外部接口的形式接入监管客体的相关数据中心，对特定信息进行捕获与汇总，以实现与企业的同步触达。在获取金融科技企业信息流后，对数据的收集整理应持续相对较长的一段时间，使监管机关充分掌握金融科技各子业务的基础数据，并对细分行业特点进行深入了解。本阶段的措施将有效增强监管机关的数据触达能力，缓解监管中信息贫乏的问题。

　其次，建成以自动化与人工智能为特点的监管系统。“借助数据系统实现常态化金融监管并进行预警与纠偏”是扁平化监管的一个关键目标，该数据系统亦是实现扁平化治理与科技治理的重要载体。人工智能可以通过自我学习完成“复杂工作”，最为重要的是对规则与案例的学习。因此，在本阶段监管机关应对既有监管规则进行清理与修改，依据一定的格式编写可执行的脚本文件；还应筛选具有典型意义的监管案例并对其进行标准化，录入计算机系统中用于自我学习。此外，该系统的设计应经过严密论证与考虑，在吸收金融科技扁平化监管重点内容的基础上进行有针对性的设计。上述措施将提高监管机关的数据分析能力，但是本阶段仅为建设完成数据系统本身，投入金融监管实践还需开展相关测试与试点工作。

　最后，开展“安全空间”下的扁平化监管试点。“安全空间”来源于监管沙箱理论，指监管在真实市场环境下进行给定时间与给定空间的测试，还配有防火墙及参与者的补偿机制。在正式适用金融科技的扁平化监管之前，应由监管机关选择特定企业或业务板块开展一定时期内的真实市场监管测试，但在监管客体的选择上应注意选取不同业务行业、不同层次、不同规模的金融科技企业进行试点以增强测试的广泛性，并通过赋予资格、减免义务等形式的法律激励引导企业参加。“安全空间”测试有利于增强扁平化监管的应用性，是推广监管创新的必要环节。

　3.金融科技扁平化监管的（过渡）协调机构 虽然金融科技扁平化监管的主体为中国人民银行、银保监会及证监会多部门共建，但是扁平化监管的过渡过程，尤其是数据系统的建设期内需要有明确的实施机构牵头与总体协调。本文认为，由国务院以意见或决定的形式出台规范性文件，建立部际联席会议等联络协调机制推进，并将联席会议办公室设在中国人民银行，承担联席会议日常工作是比较合适的选择。由于多部门的参与，国务院的统筹安排有利于从结构上增强扁平化监管改革的推进力度与速度；而中国人民银行长期承担金融科技的监管工作，在金融科技监管方面已具有许多有益的实践⑪ ，并内设科技司“协调有关金融业科技工作”，由其承担总体协调工作是符合效率性原则的理想选择。在扁平化监管的建设期、过渡期结束后，仍可在中国人民银行保留统筹联络办公室，在三部门共建共享的基本框架下牵头进行系统维护等日常工作。

　五、结语 习近平总书记强调：“金融是现代经济的核心”，“金融活，经济活；金融稳，经济稳”，“要切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事”。“扁平化监管”作为事中监管、持续性监管，结合了扁平化治理与科技治理，兼顾金融风险管理和金融创新，有利于实现“金融活”和“金融稳”，是监管金融科技的理想方式，也是国际上金融科技发达国家的主流改革方向。当前金融监管的监管理念与监管手段均与金融科技的发展不相匹配，引入“扁平化监管”理论具有现实必要性，以缓解信息不对称，加强监管机关的数据触达与分析能力。基于促进各监管机构信息共享与协调的考虑，“扁平化监管”不以机构改革为必要，重点在于建立共建共享的信息系统。而“扁平化监管”的手段则侧重强调数据科技，通过建立信息系统进行数据捕获与研判。就具体实现而言，向“扁平化监管”的过渡需要以“三步走”的方式实现。此外，在实施“扁平化监管”时，监管重点内容应与全球金融科技接轨，努力加强合规监管与信息、数据保护，通过技术手段增强监管力量与监管的有效性，切实维护金融安全。

　注释：

　①FSB.Fintech：Describing the Landscape and a Framework for Analysis[EB/OL].[2020-03-19].https：//www.fsb.org/wp-content/uploads/P140219.pdf. ②扁平化监管不限制企业的准入不代表该企业进入市场不需要准入，只是不属于扁平化监管的规制范畴。就准入来讲，监管沙箱是金融创新准入监管的理想方式，在国际上被多国采用。

　③FCA.UK FinTech：Regulating for Innovation[EB/OL].[2020-09-22].https：//www.fca.org.uk/news/speeches/uk-fintech-regulating-innovation.

　④MAS.Regulatory Technology（Regtech）in Singapore[EB/OL].[2020-09-21].https：//www.mas.gov.sg/development/fintech/technologies---regtech. ⑤FSA.FinTech Support Desk[EB/OL].[2020-09-28].https：//www.fsa.go.jp/en/news/2018/20180717.html. ⑥FSOC.Final Rules：Rulemaking and Notices[EB/OL].[2020-09-28].https：//home.treasury.gov/policy-issues/financial-markets-financial-institutions-and-fiscal-service/fsoc/rulemaking-and-notices. ⑦FINRA.About FINRA：Technology[EB/OL].[2020-09-28].https：//www.finra.org/about/technology. ⑧BSI.Supporting Fintechs in Engaging with Financial Institutions-Guide[EB/OL].[2020-03-15].https：//shop.bsigroup.com/upload/Shop/Download/PAS. ⑨如蚂蚁、腾讯等应用的“事业群”制，京东数科应用的“行业层”制等，都是减少管理层级的扁平化管理的体现。

　⑩COOK N.The Future of Regulation[EB/OL].[2020-09-29].https：//www.jsbarefoot.com/podcasts/2018/1/8/the-future-of-regulation-the-fcas-reg-tech-leader-nick-cook. ⑪如 2019 年 8 月印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021 年）》；2019 年 12 月发布启动金融科技创新监管试点（北京）工作等。

　参考文献：

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　[6]沈伟.金融科技的去中心化和中心化的金融监管[J].现代法学，2018（3）：70-93. [7]彭岳.互联网金融监管理论争议的方法论考察[J].中外法学，2016（6）：1618-1633. [8]许多奇.信息监管：我国信贷资产证券化监管之最优选择[J].法学家，2011（1）：47-58. [9]杨松，张永亮.金融科技监管的路径转换与中国选择[J].法学，2017（8）：3-14. [10]孙国峰.从 FinTech 到 RegTech[J].清华金融评论，2017（5）：93-96. [11]李文红，蒋则沈.金融科技（FinTech）发展与监管：一个监管者的视角[J].金融监管研究，2017（3）：1-13. [12]许向东，李艳萍.商业银行“扁平化”管理的监管对策[N].金融时报，2017-10-23. 作者简介：周之田，男，山东淄博人，研究方向为金融法。

　《金融理论探索》2020 年第 5 期

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