都市圈现代化基础设施建设要求与导向
丁金学
都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。近年来，我国都市圈建设呈现较快发展态势，已成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。交通、信息、能源、水利、市政等基础设施是经济社会发展重要的物质基础和承载平台，在都市圈高质量发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。当前，我国都市圈基础设施建设虽然取得显著成效，但短板弱项依然明显，尤其是与都市圈现代化发展要求相比仍有较大差距，需要加快推动基础设施高质量发展，形成区域竞争新优势，为都市圈现代化经济体系建设和满足人民日益增长的美好生活需要提供重要支撑和先行引领。
一、都市圈对现代化基础设施的基本要求
（一）都市圈的“联通化”发展要求围绕服务和融入构建新发展格局加快推动基础设施对外互联互通
都市圈是城市群的发展核心，加强基础设施对外互联互通是都市圈做大做强的重要载体和纽带。当前，我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，畅通国民经济循环，促进资源要素高效有序流动，是构建新发展格局的内在要求。都市圈是构建新发展格局的核心节点，是服务构建新发展格局的重要承载地，发挥都市圈外向型经济优势、挖掘国内超大規模市场优势和内需潜力、率先建设现代化经济体系和现代产业体系，要求都市圈更好发挥基础设施的先行引领作用，加强对外互联互通，进一步提升国际资源要素配置能力，大力增强与国内市场的衔接水平，推动基础设施与现代产业深度融合发展，加快形成国内国际双循环发展格局，更好服务于现代化经济体系建设，实现高质量发展。为充分发挥都市圈市场优势和内需潜力，更好利用国内国际两个市场、两种资源，要着力推动都市圈区域重大基础设施建设，不仅要提高都市圈内部各组团、不同区域之间互联互通水平，还要密切都市圈与周边区域的衔接协同，全面提升对外联通水平，增强国内外资源要素配置能力，促进人流、物流、信息流自由便捷流动。
（二）都市圈的“一体化”发展要求加快布局建设支撑和引领都市圈全域一体衔接的基础设施网络
都市圈内中心城市与周边地区的一体化发展是必然趋势，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确指出要以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展。近年来，虽然我国都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间基础设施一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出，基础设施的布局过于强调行政区划基础上的行政规划与布局，与行政区划挂钩的分级配置方式造成了设施配套不足及地域分布不均衡等问题。为适应都市圈一体化发展要求，都市圈基础设施的布局应从传统的行政区独立配置向面向服务域的一体供给进行转变，协同联动打造一体衔接的基础设施网络，在补齐发展短板的同时，全面加强基础设施一体衔接，进一步发挥不同基础设施整体效率和组合效益，强化资源集约高效利用，推进基础设施高质量发展。要充分发挥基础设施对经济社会发展的重要支撑功能，立足都市圈空间结构优化，结合都市圈客货流特征变化，均衡基础设施对都市圈各重要区域的服务，加强近郊圈层区域性设施和功能培育，发挥近郊新城面向外围地区的空间与组织功能，进一步提高都市圈基础设施发展的平衡性、协调性、包容性，增强区域发展的平衡性，为在高质量发展中扎实推进共同富裕当好先行、做好支撑。
（三）都市圈的“圈层化”发展要求构建与都市圈空间形态相吻合的“轴辐式”基础设施空间格局
围绕构建1小时通勤圈，都市圈将呈现明显的圈层化发展趋势。1小时通勤圈作为都市圈的基本空间界定，体现了经济要素自主有序高效流转的空间尺度范围。基础设施网络是都市圈1小时通勤圈的重要载体，围绕基础设施的通道经济和枢纽经济发展是都市圈经济发展的重要引擎和都市圈空间拓展的重要支撑，由此形成的“点轴式”发展格局是都市圈空间形态演进的重要基础，是都市圈圈层化发展的重要推动力。圈层化的都市圈必将产生“轴辐式”的基础设施发展格局。“轴辐式”发展源于交通运输领域，其强调将运输对象由各节点运输至枢纽中心，再依据目的地进行集中运输，在网络干线上形成规模效应，降低单位运输成本，提高资源利用率，同时产生集群效益，带动所在区域及城市的经济发展。都市圈以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤网为纽带，其依托基础设施以及依托基础设施发展起来的通道经济和枢纽经济所形成的“点轴式”发展格局促成了都市圈典型的“轴辐式”空间形态及基础设施“轴辐式”发展格局。
（四）都市圈的“通勤化”发展要求精准提升基础设施服务水平建设都市圈通勤圈
《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。可见，1小时通勤圈是都市圈的基本空间界定。1小时通勤圈的主要服务对象是通勤客流，通勤客流具有客流强度大、集中度高、潮汐特征明显等特征，是都市圈的主要出行客流，也是影响都市圈交通网络布局、职住空间结构和产业联动发展效能的主要因素之一。适应都市圈通勤化发展要求，要加快推进都市圈各种运输方式高效衔接，提高综合交通运输整体运行效率和服务质量，打造与都市圈国土空间开发布局相契合的基础设施网络体系，为实现都市圈1小时通勤提供重要保障。这就要求突破传统基础设施求大求全的发展导向，转向发展专业化、精细化的基础设施体系和综合服务，在都市圈中心城、近郊圈层同步构筑面向都市圈一体化通勤化发展的基础设施网络体系，促进分层次的空间组织，以新设施体系构建分层次的1小时通勤圈和一日生活圈。
（五）都市圈的“品质化”发展要求基础设施在精准供需适配的同时提升智慧绿色发展水平
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要求坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。都市圈时代，城市发展品质和客货流出行品质都显著提升，都市圈的客货流特征及城市功能组织正发生显著的变化，相应推动基础设施与城市的关系产生根本变迁，基础设施将成为城市功能组织的有机部分。都市圈的高质量发展要求进一步优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，推动基础设施供需精准适配。当今世界科技革命和产业变革方兴未艾，带来社会生产力的重大飞跃，历次科技革命的结果表明，基础设施是支撑和引导科学技术变革的重要载体。都市圈是科技创新和应用的先行领域，要坚持把创新摆在我国都市圈建设全局的核心地位，把握好数字经济时代特征，加快信息、融合、创新类新型基础设施建设，加强传统基础设施数字化智能化改造，利用好新一代科学技术赋能机遇，提高都市圈基础设施发展的质量和效益。践行生态优先、绿色发展，是建设生态文明、实现人与自然和谐共生、贯彻新发展理念的内在要求，“碳达峰碳中和”对都市圈基础设施高质量发展提出了新的挑战和要求，都市圈的基础设施发展必须走绿色低碳的发展道路。
（六）都市圈的“安全化”发展要求提升都市圈基础设施系统韧性和安全应急保障能力
安全是发展的前提，发展是安全的保障。面对世界地缘政治局势震荡，非传统安全风险加速集聚，以及国内经济社会发展的一系列重大困难挑战，都市圈基础设施目前的发展水平同国家发展和安全保障需要相比还不适应。尤其是我国突发公共事件频发，成灾强度大、影响范围广、持续时间长，特别是2020年初突如其来的新冠疫情席卷全球，健全统一的应急物资保障体系成为国家应急管理体系建设的重要内容。都市圈是我国人口活动和经济发展的集中区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有核心地位。尽管都市圈基础设施在应对此次疫情防治中发挥了重要作用，有效保障了特殊时期人员物资快速流转和供应保障，但也暴露出应急响应与防护保障能力不足、精准化运输物流组织服务效率偏低、跨领域协同联动保障机制不畅、智能化自动化技术装备应用水平不高等突出问题。要坚持统筹好发展和安全两件大事，牢固树立安全发展理念，积极主动应对各种风险挑战，全面加强都市圈安全基础设施建设，提高基础设施系统韧性和安全应急保障水平，增强应对极端情况的能力，为经济社会发展保驾护航。
二、都市圈现代化基础设施建设的主要导向
（一）以系统完备的基础设施筑网
加快推进都市圈基础设施互联互通，更好支撑引领都市圈空间拓展和区域均衡发展。重点围绕区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴以及全面开放等战略要求，优化都市圈基础设施网络布局和结构功能，突出对国家区域重大战略对接和新型城镇化、乡村振兴等的支撑保障，统筹推进构建区域联通、市域畅通、内外联动、多向互济的高质量基础设施网络，提升都市圈在全国基础设施网络中的位势能级，以高质量基础设施网络更好服务都市圈经济社会发展。同时，围绕都市圈扩大内需战略实施和现代经济体系建设，统筹推进都市圈基础设施建设，优化基础设施网络布局，补足基础设施发展短板，以高质量基础设施网络更好支撑都市圈经济社会发展。
（二）以高效实用的专业服务增效
在遵循自然规律和经济规律的基础上，深入贯彻以人民为中心的发展思想，以满足不同群体需要、方便人民生活以及保障人民群众生命财产安全为根本，切实把握新时代人民日益增长的美好生活需要，立足人民现实需要和长远战略需要，着眼基本需求、普遍需求、广泛需求以及新兴需求，强化都市圈现代基础设施有效供给，提高基础设施服务安全性、便捷性、舒适性和时效性，推动基础设施公共服务均等化、普遍化，促进城乡和谐、公平发展，实施惠民便民工程，全力增强人们的安全感、幸福感、获得感。同时，立足基础设施基础性、战略性产业地位，顺应基础设施更新换代的一般规律，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，以提高发展质量和效益为路径，提升都市圈基础设施网络效应和规模效益，打造与都市圈经济社会高质量发展和现代化经济体系建设相匹配的现代基础设施体系，推动基础设施支撑现代经济体系的质量、效率、动力变革。强化都市圈基础设施区域城乡一体化发展，增强公共服务能力，扩大多样化有效供给，全面提升服务质量效率。
（三）以智能绿色的发展路径转型
智能、绿色是先进生产力的代表，符合新时代潮流，是实现都市圈基础设施现代化的重要标志。把握全球新一代信息革命和产业变革规律，构筑都市圈智能化信息化新一代基础设施，协同基础设施与智能设备运用、智能化运行，优化资源配置，提高发展质量和效益，推动行业全要素生产率显著提升。全面推广应用现代信息技术，以智能化带动基础设施现代化，着眼下一代基础设施发展，推动互联网、大数据、人工智能、区块链和基础设施深度融合，协同都市圈基础设施与智能设备运用、智能化运行，优化资源配置，推动行业全要素生产率显著提升。贯彻绿色发展理念，通过结构优化、技术进步和强化管理推进都市圈绿色基础设施体系建设，推进基础设施建设运行与资源环境保护协调发展，形成资源节约型、环境友好型的基础设施发展模式和动力机制，建设都市圈绿色基础设施体系。
（四）以安全可靠的韧性系统稳基
统筹发展与安全，牢固树立安全第一理念，全面提高都市圈基础设施安全性和可靠性。完善基础设施全生命周期发展模式，统筹考虑都市圈基础设施规划、设计、建设、运营、管养、退出等各环节，加强基础设施联网监测和服务能力，提高基础设施维护管理水平。始终坚持质量为本、安全第一，全面提升都市圈基础设施产品质量和发展韧性，努力打造“百年品质工程”。积极推动新技术、新材料、新设备、新工艺研发在基础设施领域广泛应用，提高基础设施设计建设及维护管理标准，加强稳定性和抗风险能力。显著降低交通事故发生率，大幅提高交通运输服务准点率，提升交通运输现代文明水平，使绿色、诚信、礼让的交通理念深入人心。保护关键信息基礎设施安全，建立安全预警体系，提升应急响应和恢复能力。
（五）以健全创新的体制机制提能
健全的体制机制是都市圈现代化基础设施建设的保障。以重点领域先行先试为突破，打破都市圈行政分割、制度藩篱，建立健全基础设施全链条协同体制机制，消除阻碍都市圈现代化基础设施体系建设的体制机制障碍。建立健全基础设施一体化协同推进机制，强化综合统筹力度，充分调动都市圈各地积极性，优化基础设施网络一体化布局，统筹推进基础设施互联互通，协同推进重大项目，协调完善跨区域、跨部门查验互认、资源共享等重大政策。建立跨市和城市内外基础设施互联互通推进机制，设立都市圈基础设施互联互通项目储备库，建立储备库项目评估动态调整机制。结合基础设施空间布局，建立基础设施与自然资源等相关部门协同推进机制，因地制宜，推进都市圈基础设施一体衔接和资源要素保障。
（作者为国家发展改革委运输所副研究员）
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