新时代十年我国社会矛盾化解：政策历程、机制解构与基本经验
雷晓康 刘顺
作者简介：
雷晓康（1971-），男，西北大学公共管理学院教授，博士生导师，陕西西安 710127；
刘 顺（1999-），女，西北大学公共管理学院硕士生，陕西西安 710127
本文为陕西省社会科学基金“延安精神与高质量发展研究”专项项目“延安时期中国共产党应急管理的历史经验与现实启示”（批准号2022YA06）、中国地震局重大政策理论与实践问题研究课题“新时代我国防震减灾高质量公共服务能力提升研究”（批准号CEAZY2023JZ13）和陕西省社会科学基金“深入学习贯彻党的二十大精神研究”重大项目“党的理论创新引领中国式社会治理现代化路径研究”（批准号2023ZD07）的阶段性研究成果。
［摘 要］复杂多发的社会矛盾是我国当代社会空间结构中难以规避的必然客观存在。新时代十年，我国社会矛盾化解政策整体呈现渐进式优化特征，基本经历缺量弥合期、要素提升期和效能优化期三个阶段。社会矛盾化解机制搭建起一种非排他性综合合作话语程序，形成党委系统领导下社会系统构建的“安全阀”、行政系统构建的“分流阀”和司法系统构建的“裁判哨”在内的三级过滤结构。社会矛盾的成功化解与社会秩序的长期维系，离不开对法治的坚持、各主体的合作及压力分担、制度化与非制度化手段优势的发挥和全过程人民民主四条核心经验。在新发展阶段，精进社会矛盾化解工作需要进一步建构整体性政策体系、在政策执行中充分实现价值理性和大范围提升公众参与能力。
［关键词］社会矛盾；
寓法于治；
合作话语程序；
全过程人民民主
中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）03-0003-13
引 言
动态稳定与和谐的社会秩序是维系公序良俗的社会生活和实现其他社会价值诉求最重要和最基本的逻辑前提。根据马克思的社会基本矛盾理论，“人们的社会存在决定人们的社会意识，社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾”［1］（P32）。在我国这一矛盾以微观层面的社会单元矛盾纠纷为具象表征，以中观层面不同社会群体或社会阶层之间的矛盾为重要研判基础，以宏观层面凝练的社会矛盾为历史演化和社会发展的基本动力。由此，构建并运行符合我国国情的社会矛盾化解机制成为一个无法回避且至关重要的论题。从我国构建这一機制的理论基础来看，既有以马克思恩格斯为开端，中国共产党自新中国成立以来历代领导集体守正创新形成的人民内部矛盾理论，也有以韦伯的社会冲突理论、科塞的冲突功能论、达伦多夫的社会冲突论等为代表的社会冲突理论，还有包括社会资本理论、治理理论和协商民主理论等在内的社会整合与社会建设理论。不囿于现实社会矛盾中的刚性社会矛盾与柔性社会矛盾，本文所指的社会矛盾，既包括互动层面的现实且直接的社会矛盾，也包括心理层面非现实且非直接的社会矛盾［2］（P22）。党的二十大报告指出，“新时代十年的伟大变革，在党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史、中华民族发展史上具有里程碑意义”［3］（P15）。在这极不寻常、极不平凡的十年间，我国面临着一系列长期积累与新出现的突出矛盾与问题，通过分析社会矛盾化解政策历程与机制构成，有利于更好阐明制度优势转化为维系社会稳定和谐的治理效能的内在逻辑，提炼更具推广意义的中国经验，找准新发展阶段社会矛盾化解工作的提升方向。
一、新时代十年社会矛盾化解的政策历程
改革开放以来，党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”转移，社会随之进入“矛盾凸显期”。在高度同质性系统结构和刚性阶层结构基础上，伴随社会生产力和生产水平急速提高，我国在利益上的“等级性阶层结构分化”明显快于功能上的“功能性系统结构分化”［4］（P59-62），利益分化与阶层分化实质上撕裂了传统社会关系的脐带，消解了传统社会结构的组织体系支撑和信念体系支撑，并重新调整了人与人之间的行为结构和责任结构。而过度的“利益－阶层”分化，成为引发社会矛盾增多的深刻社会根源［5］（P4-8）。党中央在此期间出台的政策措施在化解当时社会矛盾的同时，也成为党的十八大以来化解社会矛盾的制度存量，尚未解决的问题成为矛盾存量，伴随社会发展产生的新问题成为矛盾增量，如何补齐制度缺量则成为新的政策制定起点。2011年颁布实施的“十二五”规划纲要围绕“加强和创新社会管理”目标，部署化解社会矛盾的主要任务，厘清维护群众权益机制的参与主体及基本职责，为我国社会矛盾化解机制的形成与发展奠定了基调。
为更好地把握新时代十年间社会矛盾化解政策的发展动向，笔者选取党的十八大以来国家层面出台的涉及该领域的历次党代会报告、国家总体发展规划，以及针对不同治理措施的重要意见作为分析基础，通过梳理发现，新时代十年，我国社会矛盾化解政策历程整体呈现渐进式优化的特征，基于主要背景的变化与政策优化过程中不同的工作重点和特征，选择以五年规划作为时间划分依据，将该历程划分为三个阶段。
（一）缺量弥合期：社会矛盾化解中的权力让渡与合作培育
党的十八大以来，随着经济的快速发展，中国社会进入“风险高发期”。这一时期，社会矛盾的定性从利益属性转向复合属性［6］，特征表现为从渐变到突变、连锁反应强烈、负面影响急剧扩散、公众利益一致性程度下降、参与主体多元化与网络化［7］。此前在化解社会矛盾中所依赖的人民调解、信访和民事诉讼三大措施在回应“全面建成小康社会”的时代命题期许，以及应对当时征地拆迁、劳动和社会保障、教育、医疗、企业改制、环境保护等突出现实问题上显得力不从心，因此，围绕社会矛盾化解的组织建构、主体协作与治理方式的政策构建全面展开。
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理体制”的长远目标，强调从“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”发力以改进社会治理方式，并将创新有效预防和化解社会矛盾体制作为重点战略部署。2014年，《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》就如何从源头上预防和减少信访问题发生、畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制等提出更具系统性、可操作性的意见与措施。按照《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，主动化解社会矛盾成为基层党组织在服务民生中的一项重要任务。党的十八届四中全会公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，强调将信访纳入法治化轨道。2015年，《关于加强城乡社区协商的意见》将化解社区矛盾纠纷设定为其中一项重要内容，并提出到2020年要基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》仍遵循依法治国基本要求，运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设，突出夯实网格化管理的硬件基础与健全基层综合服务管理平台。
可见，法治、服务和协商构成此阶段三大关键词。一些细分领域的政策设计愈发完善，以往占绝对主导地位的政府顺应经济社会转型发展需求，由管控导向与竞争导向转为对多元主体合作的寻求，政府让渡的一部分社会参与空间与权力，为社会主体的成长与培育营造了较好的政策环境。
加之“三调”联动“三调”联动是指人民调解、行政调解和司法调解的有机衔接，意在提升矛盾调解的质量与成功率。的政策网络铺设与群众利益表达渠道的健全疏通，有力回应了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的社会治理体制建设要求，为实现“十二五”发展目标奠定了坚实的社会稳定政策基础。
（二）要素提升期：社会矛盾化解中的四维发力与资源重配
进入“十三五”决胜全面建成小康社会时期，我国社会矛盾凸显，影响社会不稳定的因素更为复杂，维护社会和谐稳定难度加大。在这一阶段，要求推进国家治理体系和治理能力现代化，与“十二五”规划纲要相比，“十三五”规划纲要在社会治理体制建设中增加了“法治保障”这一重要内容，对健全权益保障和矛盾化解机制展开较为系统的事前事后规划。2017年，黨的十九大报告提出，我国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。社会治理格局进一步由“共建共享”上升至“共建共治共享”，社会化、法治化、智能化、专业化社会治理提升目标更为明确。自此，我国社会矛盾化解制度建设进入全要素提升阶段。
在推进社会矛盾化解的进程中，后续出台的政策以突破主体发育不足、基层资源不均等束缚为重点，用能力培育、资源引流和法治规范等政策手段共同推进基层矛盾化解方式的创新，在确保群众的诉求得以表达、利益得之协调、权益得到保障的同时降低社会矛盾化解成本。2017年出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，点明提升社区居民参与能力、社区矛盾预防化解能力的迫切性，强调巩固乡镇政府在提供矛盾纠纷化解公共服务方面的职能，旨在从源头化解物业纠纷、农村土地承包经营纠纷、家事纠纷、邻里纠纷等突出问题。2019年，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体目标，并添加“科技支撑”这一重要内容。同时，作为一种历久弥新的基层化解社会矛盾的智慧结晶，坚持和发展新时代“枫桥经验”再次出现在国家总体政策视野，市域社会治理现代化的战略目标也被提及。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》意图将市场和社会中的专业公共法律服务资源引流到县域，特别是农村和社区，“智慧法律服务”的政策融合力度进一步加大。《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》的颁布，突出依法化解社会矛盾的目标与行政机关的“分流阀”作用。
这一阶段，社会矛盾化解政策的完善侧重与脱贫攻坚和平安中国建设两大重点任务相配合，实现了从第一阶段“人维+法维”向“人维+法维+智维+技维”的升级。其中，人维在“单一—多元”光谱中向多元端调整。加之法维层面添加了更多“软法属性”的规定，各主体在社会矛盾化解中的权力与责任具有更多“软法”属性的约束与支撑，大范围合作逻辑的展开具有更多的制度基础。在智维层面，伴随互联网技术发展、城镇化水平提高、村改居社区覆盖面扩大，社会矛盾化解统合视阈逐渐从县域上升到市域层面，但市域本身没有替代县域的功能，只是基于特有的优势助力社会矛盾化解的效能提升。
在技维层面，通过资源的整合与重配，农村和社区能够获得更多专业法律人才的服务加持。
（三）效能优化期：社会矛盾化解中的立体设计与基层夯实
习近平就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草的有关情况向党的十九届五中全会作说明时指出：“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”［8］（P73）2021年，“十四五”规划纲要围绕建设更高水平的平安中国的目标，提出编织全方位、立体化、智能化的社会安全网以维护社会稳定和安全的更高要求，其中包括构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。
2021年出台的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出人民合法权益得到充分尊重保障的总体目标，强调深入推进全民守法，积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷。在行政争议预防化解机制经过前一阶段发展更加完善的基础上，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》确定了完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的建设方针。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》着重要求加强基层政权治理能力与平安建设能力。2022年，遵循“基层强则国家强，基层安则国家安”的治理理念，《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》提出的具体要求与基层矛盾化解的实践程序结合得更为紧密。《关于加强数字政府建设的指导意见》强调提升网上行政复议、网上信访、网上调解、智慧法律援助等方面水平以促进矛盾纠纷的源头预防和排查化解。党的二十大报告进一步明确了共建共治共享的政策导向与基层维稳的迫切需求，强调营造群防群治、见义勇为的社会氛围。
以上政策要求的提出，是对前一阶段政策落地过程中存在的一系列问题，特别是社会矛盾化解过程中，国家、政府与社会的实质法治发展不平衡、基层数字化建设水平较低与应用能力不强导致权利实现的便捷性与智慧性难以激活、平安建设的工作方法相对粗放且资源不均衡、公众参与程度不深等问题的有力回应。因此，相较于前一阶段的维度扩充，这一阶段强调夯实现有政策制度以提升社会矛盾化解效能，是从“求新”“求量”向“求质”的转变。
二、新时代十年社会矛盾化解的机制解构
社会矛盾是社会存在和发展的必要条件，能够推动社会公正程度的不断提高，并且随着社会矛盾的加重和升级，往往会成为新的利益格局形成的重要契机［9］（P102-106）。社会矛盾化解，是一项整体且长期的任务。从我国当前社会矛盾特点与发展趋势来看，社会矛盾总量大、类型多样且激烈程度上升，刚性矛盾虽然得到抑制，
但柔性矛盾增长较快，社会矛盾产生了靶向转移和情感转移，单靠某一个系统，尚不具备充足的治理资源，也无法满足多元社会矛盾化解的需要。因此，我国社会矛盾化解机制的建构，既有依托党委系统统一领导的必然性，也有协同司法系统、行政系统和社会系统展开实践的必要性（见图1）。
（一）党委系统领导的社会矛盾化解三级过滤结构
新时代十年，我国社会矛盾化解机制基本形成一种中通式三级过滤结构。在这一结构中，党委系统在维持工作重心、设置组织结构、设定矛盾化解总体原则与核心价值理念、推进全过程人民民主等方面起着高屋建瓴与统揽全局的领导核心作用。按照化解不同发展阶段与不同存在形态的社会矛盾需要，社会系统、行政系统与司法系统分别构成了“安全阀”“分流阀”“裁判哨”三层滤网。
社会系统作为第一层滤网，能够使社会矛盾被发现在萌芽阶段，被化解或缓和在发展阶段，从而防止矛盾的扩大化，起到源头防范化解的作用，社会矛盾的数量和激烈程度在该系统中得到稀释。对于社会系统中难以化解的矛盾，能够依托行政系统的行政和司法双重属性措施展开针对性解决，在一定程度上缓解司法系统“诉讼爆炸”的压力，形成第二层滤网。社会矛盾的第三道过滤，是通过司法系统中的司法调解、民事诉讼和仲裁实现的。通过以上三级过滤结构，社会矛盾基本得以化解，尚未得到解决的矛盾，会再次通过该机制展开接续行动。此外，我国社会矛盾化解机制的灵活性体现在，并未严格限制矛盾主体必须阶梯式地经过这些环节，而是可以根据自身需要进入不同系统解决矛盾，党委系统同样开放了这样一种渠道，以便更直接地了解与化解社会矛盾。
社会矛盾化解的根本目的是通过维护个体的合法权益来建构和维护公共价值。在社会矛盾化解机制中，不同系统主体间的行为之所以得以耦合，主要原因有两个。一是在党委系统领导下达成解决公共问题的合作秩序。社会矛盾化解机制的建构从制度层面融合权力、法律和管理三种传统治理路径，推进社会矛盾化解从“我在性”向“他在性”的逻辑转化，党委系统高位政治逻辑渗透与差异互补导向弥补了法条规则刚性与应用弹性无法兼容的缺憾，治理权力被合理分配在该合作治理框架的多元“法理权威”和“魅力权威”中，由此，从问题到社会问题再到公共问题的解决均遵循着一套合作性秩序。二是在党委系统领导下达成维护公共价值的心理契约。以人民为中心的社会治理理念高度契合中国共产党公共性的价值范式和追求，因此，在达成解决公共问题的合作秩序基础上，“竞争逻辑”的干扰得以祛除，提炼和维系蕴含着“人民性”的公共价值成为主体行动的“出发点”和价值旨归。从社会系统到行政系统再到司法系统最后到党委系统，依次经历了价值诉求表达、价值冲突弥合和价值提炼维系的价值过程，维护公共价值的心理契约伴随着社会价值向基本公共价值的演进不断强化。
（二）基于社会系统构建的社会矛盾化解“安全阀”
在公共价值范式与多元利益追求下，社会系统作为社会治理资源的“蓄水池”和社会矛盾化解主场域，具有“柔性”特质和空间与心理上的距离优势，能够依托联结的内外部系统资源，将司法系统和行政系统基于强制力解决的社会矛盾在社会和心理层面真正化解，因此成为社会矛盾化解的“安全阀”。
1.以话语程序为支撑的价值传递。
一是人民调解。在构建大调解工作格局的政策背景下，作为一项柔性治理方式及“三调”联动的重要组成部分，人民调解这一“东方经验”从抽象的制度形态到具体的操作形态，关键支点与链接在于人民调解员的调解技艺实践［10］。延续依法调处的基本框架，借助人民调解员的社会资本［11］，发挥灵活便捷的程序优势，充分观照各方主体得失损益以期实现公正合理的利益均衡，通过循法、揆情、酌理，基于“案结事了人和”的价值指引从根源消弭矛盾，保障这一制度的权威性与民众对此的信任度。据统计，虽然从2012年-2021年十年间人民调解委员会、调解员的数量呈波动下滑的趋势，但从全国人民调解组织调解民间纠纷数量来看，这种矛盾化解方式仍起着无可替代的作用 根据2013年至2022年《中国统计年鉴》，2012年-2021年间，人民调解委员会数量从81.7万个下降至68.9万个，调解人员数量从428.1万人下降至316.2万人，全国人民调解组织调解民间纠纷数量由926.6万件波动变化为874.4万件。。
二是信访之外的利益表达。利益表达的过程就是价值传递的过程，作为多元主体参与的矛盾化解场域，“话语场域”就是治理场域本身。有语言，才有主体相互性［12］（P38），根据作用方向的不同，社会矛盾化解中的利益表达可分为“自发型”和“介入型”两类。信访属于前者，
党代会代表、人大代表、政协委员联系社区制度、党员干部直接联系群众制度，以及通过社会组织的表达机制均属于特定主体“介入型”利益表达。可见，利益表达机制兼具链接主体的权威性、表达程序的规范性与表达渠道的多样性，确保了诉求表达的自由与正当性地位的确立。通过不同的利益表达渠道，公众将自身的价值取向经过特定程序传递到不同场域，既是社会矛盾化解的判定依据，也成为社会价值凝结的基础。三是社区协商。社区协商作为公共协商，是交换理性的对话过程，也是弥合价值差异与价值冲突的手段，目的是解决那些只有通过人际协作才能解决的问题情形［13］（P25）。《关于加强城乡社区协商的意见》等政策文件对协商的内容、主体、形式与程序，以及如何运用协商成果作出明确的规定。如此，非排他性话语活动构建起与之相关联的限制性规则，在摒弃抽象理性的同时，做到政治伦理的关怀；
在关注形式理性与程序正义的同时，兼顾实质理性和实质正义。社区协商机制实现了“在敞开的体系中论证”，依法保障了居民的知情权、参与权、决策权和监督权，这正是哈贝马斯所认为的话语交往行为的有效性在真实性、正确性和真诚性三个维度的印照［14］（P34）。
2.以治理预防为支撐的价值弥合。一是网格化管理。作为一项复杂的系统性工程，网格化管理依托统一的数字化城市管理平台，以地理空间和人口分布为划分依据将辖区划分为若干网格，再通过分片包干、责任到人、设岗定责，党委、行政、司法和社会力量与资源得以下沉，从而实现人在“格”中走，事在“格”中办，无缝对接、服务到户［15］。网格化管理模式基于其所承载的大量公共管理职责和服务资源，形成一张自上而下覆盖整个基层社会的管理网，是国家通过行政力量实现的与社会个体的直接对接，故而能够迅速定位社会矛盾因子、调动治理资源以便及时预防化解矛盾，是“政法逻辑”在当代的具体展开［16］。
二是社会心理服务体系搭建。通过引导和购买服务的方式，行政系统将社会心理服务体系内嵌社会系统之中，该体系的建设承载着健康中国与平安中国的双重目标，体现“健康治理”与“社会治理”并举的双重政策逻辑［17］。从治理价值角度讲，社会心理服务体系建设所营造的社会空间能够为个体和社会提供可参照的生活个案、典型的基层社区和理想的社会精神，成为纾解个体困扰、疏导群体情绪和构筑社会心态的范本［18］。近年来，各社会心理服务体系建设试点地区结合当地实际推进试点工作，形成一批典型经验。例如，浙江宁波基于“五统一”模式“五统一”是指理念、名称、标识、配置、制度的统一。搭建起一批具有宁波地域文化特色的社会心理服务站点，加之心理咨询云中心的投入使用，使线下线上心理服务可及性明显提升。
三是重大决策社会稳定风险评估机制建立。国内采取的一般“稳评”流程大体分为前期准备、中期实施和后期监督三个阶段。根据对决策风险类型的划分和比较，不同于经济风险、安全风险和环境风险评价，稳定风险评价的角度为公民权益，评价的目标在于提升社会适应性并化解社会矛盾［19］（P249-253）。作为一种实质上的参与机制，“稳评”是建立在对人们的主观态度感知，即社会接受度的评价方法的基础上展开的，其结果会成为决策者在不同利益相关者之间寻求利益平衡点的依据，从而使决策结果更符合公众预期以增强决策正当性与接受度，减少决策实施阻力。对“稳评”结果的运用并非取决于“对与错”或“是与非”，而是“利与害”，因此，有学者将之定性为披着“科学决策”外衣的“民主决策”机制［20］。
3.以法律服务为支撑的价值引导。司法系统对于社会系统的机制内嵌主要通过建设公共法律服务体系实现。由于法律系统是社会系统的一个分系统，对社会必然具有高度依附性［21］（P296）。
加之我国的政权属性和特色社会主义制度，决定了当前公共法律服务体系是在坚持公平正义的价值选择上，基于普惠均等原则的指导，融合人权保障与良法善治等理念，以共有共享的模式建设发展起来的。在司法部主导下，律师事务所、公证处、法律援助机构、司法鉴定机构、仲裁机构、人民调解委员会、基层法律服务所等法律服务机构发挥协同优势，致力于解决人民群众日益增长的法律需求与不平衡不充分供给之间的矛盾，消弭和补益司法诉讼渠道难以承载的基层社会矛盾纠纷化解难题［22］，因此，公共法律服务体系是全面依法治国的基础性服务保障工作。在服务于法治实践的根本性逻辑之下，
新时代十年我国律师事务所数量、律师数量、公证人员数量呈稳步增长态势。
截至2020年底，我国已建成五级公共法律服务中心（工作站、点）约57万个，60多万个村（社区）配备法律顾问，中国法律服务网、各省级法网已全面建成，线上法律服务功能日趋完善“五级”是指省级、市级、县级、乡级、村级。数据来源：司法部：《全国公共法律服务体系建设规划 （2021-2025年）》。。
（三）基于行政系统构建的社会矛盾化解“分流阀”
社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制中所提及的行政调解、行政复议、行政裁决和信访共同构成这一机制中的行政性社会矛盾纠纷解决机制，作为行政司法的重要组成部分，从“权力”内容来看，具有行政和司法双重属性。行政性社会矛盾纠纷解决机制能够通过更为灵活和多元化的功能和形式，缓解司法系统面临的“案多人少”压力，是社会矛盾化解机制中的“分流阀”。
1.行政调解。行政调解作为一种行政性非诉讼程序［23］（P71），具有权威、合意、效益与专业的比较优势［24］。行政调解需要在遵循当事人意思自治、平等、合法、合理、效益和保密的原则［25］上进行，在社会矛盾化解中不仅有助于政府机关深入体察民情社情，转变行为方式和工作方式，进一步融洽政府同人民群众的关系，而且有助于提高公民的权利意识和法治观念。实践中，全国各地在加强重点领域行政调解工作的同时，也在不断优化行政调解体系，如北京顺义区“2+1”行政调解体系 “2+1”行政调解体系，即打造两级行政调解组织，包括区行政调解委员会和区属委办局、镇街设立的行政调解工作室；
建立一个由区司法局与区法院共同组建的行政争议化解中心，诉前调解由区司法局启动，诉中调解由区法院启动。
的建立，实现了全区行政调解的无死角、全覆盖，能够更好地促进行政争议的源头化解。
2.行政复议。行政复议作为化解行政争议的主渠道，兼具审查合法性与合理性，能够融合纠纷化解法治逻辑和政治逻辑，从而促进案结事了和定纷止争的一体推进，在解决群众隐藏在法律诉求后的真实利益诉求［26］的同時，通过穿透式监督实现对依法行政的倒逼与提升［27］。近年来，我国集中行政复议权改革全面推开，行政复议委员会制度改革稳步推进，行政复议“三化”改革 “三化”改革是指行政复议的信息化、规范化、职业化。其中，信息化得益于人工智能、大数据等新兴技术的应用；
规范化即办案流程和职能履行规范化；
职业化旨在提升行政复议人员的专业能力。取得阶段性成果，全国行政复议工作平台的推广应用与地方政府复议信息化建设相结合，使行政复议在社会矛盾化解中彰显强大的生命力。
3.行政裁决。行政裁决是指行政主体基于现代行政的技术性与专业性，运用准司法程序解决民事纠纷的行政活动［28］。作为多元化纠纷解决机制中的行政救济机制的有效构成，行政裁决不仅能缓解司法机关“诉讼爆炸”之困，实现案件数量分流，还能弥补诉讼纠纷解决机制的局限性［29］。在实践层面，全国各地在积极推进行政裁决事项方面的探索，如《山东省行政裁决事项清单（第一批）》，有利于解决当前行政裁决受案范围总体较为狭隘的问题［30］，能够进一步激发行政裁决在实体上的宽泛性优势。
4.信访。在维稳功能之前，信访更重要的基础功能为权利救济与化解矛盾。群众通过信访向国家机关反映社情民意，对国家机关及其工作人员提出批评和建议，这种“民意上达”机制［23］（P156-157），也是民主监督的实现渠道之一，有助于加强党政与民众的良性沟通，促进政治稳定与社会和谐。新时代十年，网络信访有了长足发展，最高人民法院网上申诉信访平台的开通和运转，让网络信访创新由局部扩展为全局，地方层面也涌现一批典型模式，如重庆市网上信访服务管理模式。
（四）基于司法系统构建的社会矛盾化解“裁判哨”
司法具有终局性，即法院对应由其管辖的所有司法性质的争议享有最终裁判权。通过司法系统构建的民事司法程序制度，兼容价值性、具体性、明确性、规范性等多元特征［31］，能够将社会矛盾化解纳入法治中国的建设轨道，实现社会矛盾化解目标与法治路径的耦合，具有独特且深远的地位和作用。
1.司法调解。作为“法律阴影下的调解”，司法调解是正式性司法与非正式性司法的相互渗透［32］，多呈现司法柔性、实质正义的一面，是對刚性、程序正义的裁判的互补，能够实现当事人之间权利义务相互包容的社会和谐、司法机关与当事人之间司法管制和司法服务的和谐［33］（P83-94）。相较于上述两种调解，司法调解的优势在于，程序更具规范性、参与人员更具专业性、对于纠纷处置的效率更高，司法调解协议书具有国家强制约束力，给当事人带来的权益归属保险系数更高，因此，能够成为化解社会矛盾过程中缓冲、减震、终结的有效手段。
2.民事诉讼。民事诉讼保留了当事人在合法范围内对自己所拥有的诉讼权利和实体权利的绝对支配，具有强制性和终局性特征。公正性、正当性、对话性与迅速性相互渗透与支持，共同体现民事诉讼程序正义的基本价值，并成为指导民事诉讼活动的方向性坐标［34］（P110-118）。随着2017年《中华人民共和国民事诉讼法》第三次修正，我国民事诉讼逐渐形成以当事人主义与职权主义并立为基础的合理构造。
新时代十年，我国人民法院审理民事一审案件收案数呈逐年上升的态势，这意味着国民法律意识不断提升，依法解决矛盾纠纷正成为人们的一种习惯。
3.仲裁。即居中公断。我国的仲裁制度最初定位为公权机制，具有较强的准司法性质［35］ （P368），是一种以民间性为基础、以司法权为保障的独立纠纷解决机制，现行的主要有“仲裁中调解”和“调解－仲裁”两种方式。2017年，《中华人民共和国仲裁法》第二次修正，删除了仲裁适用范围中“平等主体”的限制，规定仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。仲裁和调解作为替代性纠纷解决（Alternative Dispute Resolution，简称ADR）的两种主要方法，具有只能根据双方当事人的自愿取得管辖权，由第三方处理争议，遵循一定的程序规范且具有保密、灵活、程序简便、结案较快、费用较低等优点，但存在着目的、角色、当事人意愿稳定性、结果强制性等方面的不同［36］（P174-176）。基于以上共同性和差异性所形成的仲裁与调解相结合的复合式争议解决办法，能够更好地满足当事人的多样需求。
要而言之，我国的社会矛盾化解机制构建起一种非排他性综合合作话语程序，解构了单一中心治理主体的知识霸权、支配权和话语霸权，公共理性不再作为一种现成的规范要素，而是一种新的“习惯”进行培育［37］（P209）。“安全阀”“分流阀”“裁判哨”作为三级滤网，能够层层稀释并化解现实矛盾与非现实矛盾，实现矛盾萌芽阶段事前预防、矛盾发展阶段主动化解、矛盾激化阶段应急管理、矛盾结束阶段巩固提升的“专业对口”与实际矛盾化解压力的分流。从表面来看，通过社会矛盾化解机制维护的只是个案中相关主体的合法权益，但在此过程中能够自然而然地凝练以“法治”“合作”“民主”为硬核的公共价值。这样的公共价值，不再是作为“外来物”的内嵌，而是根植于中国政策、中国实践、中国智慧的内生性价值，各参与主体在潜移默化的过程中形成的是一种超越政策规范的心理认同。
三、新时代十年社会矛盾化解的基本经验
询事须考其终，兴事须加屡省。新时代十年，我国社会矛盾化解得以持续稳定进行，是在正确认识社会矛盾的基础上，将法治作为行动主体的基本行动路径，依托政策建构实现四大系统的结构性整合并形成矛盾化解合力与关系网络，将多元治理手段与不同矛盾化解需求相匹配，坚持把全过程人民民主作为出发点和落脚点的共同结果。
（一）寓法于治：确保矛盾化解方式合乎法规以实现依法治理
法治，是立法、司法、守法的统一体［38］。法治并非对礼治和力治的否定或简单替代，而是作为治理的最高层次和基本底线存在［39］（P193-206），将法寓于社会矛盾化解过程，能够逐步改变其中的要素结构，打破以往“群众维权”和“干部维稳”的对立格局，利益主体和行为主体基于共同认可的规则展开的互动是一种正和博弈，带来的是“合作共赢”。
1.设定社会矛盾化解全面法治路径。
法治在社会矛盾化解中具有三层含义：一是矛盾化解主体依照法律法规运用国家的权力来化解社会矛盾；
二是建立矛盾化解中权力对权力的制约机制；
三是建立矛盾化解中权利对权力的制约机制［40］。在我国的社会矛盾化解机制中，各项措施的具体规定，例如适用对象、适用条件、使用规则等均在对应的政策法规中有具体呈现。对于社会矛盾化解权力的运用，在系统内部与系统之间均建立起相应的监督制约机制。在权利对权力的制约机制建构上，遵循以人民为中心的根本价取向，既有从下往上的问题意见传达机制，也有从上往下的问题意见调查机制。对于公共权力的行使监督与人民权益的维护始终遵循法治的要求与路径进行。
2.确保矛盾化解合乎法律程序要求。社会矛盾本身体现的是价值分歧，或者说多元价值和道德分歧，社会矛盾最终的化解是基于价值共识的达成。这决定了社会矛盾化解中的共识重构机制需要建立在一种独立的正当性评判标准而非外部价值系统之上，程序法治即提供了这样一种评判标准。此外，需要保证矛盾主体能够平等、公开地在该机制所设立的论辩规则和对话平台上自由表达自身的利益诉求主张和理由，即商谈，从而使矛盾化解结果更加合乎公共利益。没有程序，则无商谈，法治随即成为空中楼阁，由价值分歧所造成的社会分裂难以弥合［40］。只有坚持程序法治，才能实现社会矛盾化解中的法治路径的实际价值。
3.培育社会矛盾化解主体法治能力。法治能力是运用综合法律素质的体现，在社会矛盾化解中是指培养主体运用法治方式化解社会矛盾的能力，
包括法治思维能力和法治实践能力。一方面，要培育社会矛盾化解主体根据法律进行思考决策的能力。
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”［41］（P3），法律本身并不调整人们的内在思想，“合法性”本身也并不要求对法律的认可，但如若法律的内容得不到社会公众的普遍认同，那么，以制裁机制为后盾的外在行为也难以长期维持［42］。法治思维能力的提升能够从根本上改变“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的社会认知和行为选择。另一方面，要提升社会矛盾化解主体对系列法律方法的掌握。
“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌”［43］（P275）。因此，必须使法律方法更好地转化为主体在化解社会矛盾过程中的依法决策能力、法律理解解释能力、推理论证能力等［44］，保证社会矛盾化解的合法性。
（二）和衷共济：理顺矛盾化解主体合作关系以实现系统治理
社会是具有耦合效应的开放演化网络系统，客观存在着许多无法用还原论逆向分析解决的复杂问题［45］（P99）。公共问题的解决与公共价值的提炼维系需要实现从国家视角到社会视角的全覆盖。我国社会矛盾化解能够实现党、政、法、社口径与步调的一致，更多是在接受以上客观事实并达成心理契约的基础上，建构职责层面的合作秩序与培育实质层面的行动主体能力的结果。
1.找准多元矛盾化解主体治理优势。社会矛盾化解系统中的行动主体分别具备在不同矛盾阶段的治理优势，其中，党委系统起着统领全局的作用，能够通过党组制度和领导小组制度将党的“政治势能”覆盖不同系统，实现不同系统与主体在对应阶段的协调。司法系统主体具有法律上的专业性，对于社会矛盾化解结果的执行具有国家强制约束力的保证，给当事人带来的权益归属保险系数更高。从行政系统在社会矛盾化解中的权力内容来看，兼具行政与司法的双重属性，且具备更多的行政资源，能够以更多元和专业的手段化解矛盾，维持社会的长期稳定。社会系统中的社会矛盾化解主体最具多元化和灵活性特征，与矛盾主体的接触程度最深，在矛盾萌芽阶段和发展阶段发挥相当大的柔性治理作用。
2.建构社会矛盾化解的“最大公约数”。真正合理、正当、科学的社会矛盾长效化解机制是一个走出竞争逻辑，综合的、多元的、合作的网络系统。建构主体间合作关系的前提是厘清主体间的权责关系。我国社会矛盾化解机制基于对任务目标的分解和社会矛盾化解措施的功能与范围设定，从制度层面保证了各主体间的权力与责任关系是相对清晰的，能够较好地避免实践中存在的“一家独大”或“散兵作战”等问题。社会矛盾化解主体合作关系的建构，就是寻求以党委系统为主导的多种主体力量的最大限度“重叠共识”，在实现公共利益的终极目标引导下，回应社会成员个体的利益诉求，平衡不同社会阶层之间的利益关系，以弥合价值冲突，有效地防范化解不同社会领域的矛盾和冲突。
3.维持实质合作分担矛盾化解压力。政府的执政能力和政府与市场、社会、公民对社会公共事务和公共问题的合作共治水平共同决定了一个国家的社会生活的良善程度［46］（P165-166）。制度设计可以建构合作关系，但无法生成实质合作。在治理主体多元化的时代背景之下，制度主义只能在设计制度、建构规则、厘清边界、划分权责上做文章，实质合作的达成需要行动主义发力［45］（ P211-216）。在社会矛盾化解中，党委系统、司法系统和行政系统促进了社会矛盾化解资源向社会系统的流动，有效调整了其中的供需关系，在尊重不同主体间的差异基础上，推动合作网络中各节点彼此开放的同时培育各主体的行动能力，从而实现多元主体之间的行动同频共振［47］，如“三调”联动的展开。如此，实质合作的达成实现了社会矛盾化解任务在行动主体和场域之间的分流。
（三）刚柔并济：推进矛盾化解手段优势互补以实现综合治理
社会利益交织的复杂性在很大程度决定“诉讼社会”和“无讼社会”这两种理想类型都难以独立成为我国化解社会矛盾的合理模式。立体化的社会矛盾化解机制结构设计，能够在发挥不同系统制度化与非制度化治理手段优势、不留矛盾死角的同时，降低矛盾聚集风险，加之资源保障的落实，使我国的社会矛盾化解实践能够长期在一种相对稳定且有效的状态下进行。
1.发挥制度化与非制度化手段优势。我国社会矛盾化解机制中的“分流阀”和“裁判哨”的构建，主要依靠“法理型”权威，其优势在于专业性强且程序规范、在矛盾化解过程中的问题发散程度较低、对于化解结果的执行力较强等。但中国是一个复杂的人情社会，在社会矛盾化解中既要发挥制度化手段的刚性优势，又要发挥非制度化手段的柔性优势。对非正式组织中的非正式治理资源的挖掘和运用成为社会矛盾化解柔性的、非制度化的手段方式，更多依靠“魅力型”权威，能够使主体在相对轻松的环境和实质的平等关系中深入交流，巧妙缓解矛盾主体间的紧张状态。
2.立体设计分散社会矛盾化解风险。社会矛盾常常伴随相应的风险，三级过滤结构恰到好处地融合了制度化与非制度化手段的优势，使矛盾能够在相对合理和正确的位置得以化解。通过三个系统化解并稀释过滤相应的矛盾，能够减少风险的聚集，同时降低党委系统维护社会稳定的压力。党委系统对其他三个系统的领导和党委系统直达基层通道的设计与保留，也使风险在领导和行动层面具备收放的条件。这样的三级过滤结构立体设计实质上构建起社会矛盾化解的“连续统”，让不同系统之间形成一个良性的协作程序。
3.落实矛盾化解措施三重资源保障。社会矛盾化解措施的具体进行，需要人力、财力、信息资源的三重保障。在人力资源方面，各系统分别就社会矛盾化解的要求开展相应的人才队伍培训工作，再根据现实需求将专业人才引流到基層特别是社区，社会系统更为注重矛盾化解方面的能人挖掘和利用。在财力资源方面，既有对现有资金的分配利用，也有对不同系统特别是社会系统中的财力资源的挖掘与联结。在信息资源方面，信息的收集、传递、运用主要通过相关智慧平台的搭建与应用实现，并且随着需求的变化与技术的迭代，还会不断整合更新以打破系统间的信息壁垒，从而更好地服务于社会矛盾化解。
（四）未雨绸缪：注重矛盾预防排查民主参与以实现源头治理
我国对社会矛盾的预防调处化解和全过程人民民主的坚持是向以人民为中心的精细化治理的回归，将社会利益失衡的“感应器”与“处理器”设置在生活场域，有助于从根本上消除或减少矛盾诱发因素和矛盾产生条件、降低社会矛盾化解成本，实现群众安居乐业和社会长治久安。
1.兼顾现实矛盾和非现实矛盾预防。当前，我国既有征地矛盾、劳资矛盾、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾、医患矛盾等突出的现实矛盾，也存在以日常生活中的普遍性社会不满、网络热点舆情中的情绪宣泄、宣泄性集体行为为表现形式的非现实矛盾［2］（P205-463）。不同于更容易受到关注的现实矛盾，非现实矛盾蛰伏期长，产生的直接根源是矛盾双方的情感或观念的对立，绝大部分行动主体为无直接利益关联而情感相似的群体，一旦暴发治理难度非常大［2］（P475-480）。我国社会矛盾化解机制的建立，兼顾现实矛盾和非现实矛盾的预防，将主体间的不公平感和对立情绪的感知触角延伸至社会治理的基本单元，融入更多情感治理等柔性要素以疏导社会情绪压力，使没有固定时空场域的不满情绪在演化为社会结构性怨恨和宣泄性集体行为之前得以在社区这一固定场域消解。
2.坚持矛盾化解的全过程人民民主。若某项事务仅是一项便利，就应该由个体按照自己的意愿进行购买；
如果是一项权力，就应该由广义的社会来保障［48］（P227）。社会矛盾背后所展示的公共问题和蕴含的公共价值决定了依托公共理性将之化解的必要性。在我国的社会矛盾化解中，始终坚持以全过程人民民主培育公共理性，依靠“自上而下”与“自下而上”的双向互动机制与基于公民身份产生的公民责任保障和促进人民的广泛参与，发挥协商民主的平等性、包容性和问题导向性，通过群智、群思、群商、群策和群力五大程序［5］（P133-135），在多维异质的社会结构中形成共识，兼顾人民群众多元化、多方面、多层次的利益诉求，实现人民至上的价值追求。
3.维护社会矛盾化解服务的可及性。社会矛盾预防化解的最终落脚点在于人民群众，实质民主的实现需要保证各项服务的可及性，可及性越高表明该项服务的精细化精准化程度越高，矛盾化解的粗暴感也会随之降低。在我国的社会矛盾预防化解服务中，一是各系统将初级服务网点设置在社区，保证了服务的可达性；
二是在小区居民群体内部构建利益表达和利益规范机制，更加有利于公共理性在内部的生成，保证服务的可适应性与可接受性；
三是搭建并运行社会矛盾化解互联网平台，使矛盾主体能够以相对低廉的成本获得便利的社会矛盾化解服务，保证服务的可用性和可负担性。
四、新发展阶段推动我国社会矛盾化解的总体展望
党的二十大报告提出包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”在内的二〇三五年总体目标。推进社会治理现代化需要正确认识和处理好活力与秩序、维权与维稳、法治与德治、共建与共享、共治与自治、治理与民生六大关系。当今中国社会矛盾的化解早已不再局限于维权与维稳这一对关系，而是将以上六大关系囊括在总体结构之中，并在特定的社会情境与场域内得到显化。因此，在新发展阶段，可以考虑从三个方向推进社会矛盾化解工作。
首先，国家层面的总体政策优化。一方面，需要出台总体性社会矛盾化解规划，以应对当前社会矛盾化解政策存在的分散化、碎片化态势。当前的社会矛盾化解政策散落在不同的政策文件中，尚未构成体系，难以支撑社会矛盾化解进一步的发展。因此，亟须按照社会矛盾的化解逻辑出台总体性发展规划，以为社会秩序与活力筑牢制度基础。另一方面，要从政策层面厘清市域社会治理同县域社会治理、矛盾化解的关系，以更好地指导地方实践。市域社会治理现代化作为一个非常新且热的话题，在国家总体政策中有所提及，各地的试点也在如火如荼地展开。但由于国家层面对市域社会治理的定位比较模糊，学界对此尚未形成较为一致的定论，在实践中大多存在市域社会治理“小马拉大车”或是“耕了别人地，荒了自家田”等问题。因此，在社会矛盾化解中市域和县域之间的关系如何，职能如何分配等问题均需从国家总体政策层面得到厘清。
其次，地方层面的执行政策强化。今后，社会化、法治化、智能化、专业化仍会是执行政策的主要提升方向。但我国的社会矛盾化解政策及相应措施发生了从单一维稳取向到多维价值取向的转变，较少以工具理性为目标，更多地以价值理性为导向。这同时对行政系统提出更高的要求和考验，如何将国家总体层面的政治逻辑合乎法律与公众实际需求地转化为行政逻辑，从而减少在政策执行过程中目标替换、效率低下、资源浪费等问题，使矛盾化解手段更好地服务于化解社会矛盾，理应成为新阶段各地方调整社会矛盾化解政策执行与实践创新的重点探索方向。
最后，公众在矛盾化解中的参与能力大范围提升迫在眉睫。新时代十年，多项政策均强调完善公众参与机制，该机制正是基于公众自身合法利益诉求的 “合法反对原则”之体现。而这样一根隐形杠杆在社区场域的生效需要具备推动商议或对话的知识基础，因为语言与治理场域内主体所共同认可的智力象征和范式联系在一起，理想的语言所提供的媒介能够使治理场域中每个社群都能对其抱怨和目标作出一种令人满意的阐述。提升公众的议事协商能力，正是打破社会矛盾化解中的复代理危机的有效开端。其中，德治的教化作用或将获得更为实际的发展。
正如《左传·昭公二十五年》所论：“夫理；
天之经也；
地之义也；
民之行也。”
德治中的“理”形成于实践又反过来指导人的行为。道德机制能够保障源头治理的實现并增强法治的道德底蕴，然而，德治的具体实践往往以“任务量”的形式完成，形式化的方式难以满足社会矛盾化解的深层次需求——公共价值的内化。因此，在社会矛盾化解中，如何显化“中国理性”中的实践性是我们需要进一步思考的问题。
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