再生产视域下乡村治理现代化法治路径研究

陈玺岚 陈淑祥

（1.重庆财经学院马克思主义学院，重庆 401320；
2.重庆工商大学经济学院，重庆 400067）

2018 年，中央一号文件在关于实施乡村振兴战略中首次提出法治乡村概念，法治乡村建设成为新时代党中央在乡村治理方面的重大决策部署。2019 年，党的十九届四中全会强调，要进一步推进国家治理现代化战略。乡村治理现代化，是国家治理现代化的重要组成部分。2021 年6 月1 日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）正式实施，为乡村治理现代化提供了法治保障。但该法内容不够细化，仍需在乡村治理现代化实践过程中依据“三农”的实际情况加以不断完善。作为农业大国，我国乡村地域辽阔、人口众多。全国第七次人口普查数据显示，我国乡村居住人口为50 979 万人，占全国人口总数的36.11%。乡村治理的法治化和现代化建设任重道远。我们从再生产视角对乡村治理现代化的影响因素、法治困境以及突破路径进行探索。

有关乡村治理现代化的研究，主要可分为理论认识和治理手段两个方面。对于乡村治理现代化涵义的解释，学界说法不一。郭林认为，国家治理现代化内涵体现在治理主体多层且多元、治理结构分权且网络化、治理制度理性、治理方式民主且法治化、治理手段文明且治理技术现代化等方面［1］。马宇蕾认为，乡村治理现代化是指多主体参与、多手段并用和软硬法结合的现代法治模式［2］。李三辉认为，乡村治理现代化是要在治理体系、理念、文化、方式、保障等方面实现现代化［3］。而乡村治理现代化的困境及对策是该领域的研究重点。陈维杰认为，乡村治理现代化在组织建设、人才资源、思想观念与物质基础方面还存在着亟待解决的问题，需通过强化组织保障、思想保障、物质保障及人才保障来推动乡村治理的现代化［4］。马晨等人认为，乡村在教育、医疗、社保、就业、文化、体育等方面仍存在问题，亟须推进公共服务治理现代化，其重点任务是构建城乡协同的基础设施、教育文体、公共卫生服务体系以及提升乡村社会保障体系［5］。法治化是乡村治理的难点。王东等人认为，法治乡村建设还存在滥用权力、权利无保障、法律需求与供给不充分的治理困境，应在增强法治意识、规范权力运行、强化法律实施及服务模式创新等方面采取措施［6］。王莹等人认为，乡村还存在法律法规不健全、基层干部执法不严和居民法治素养不高等问题，应通过加强立法、增强干部法治意识、加大普法力度等措施来推进法治乡村建设［7］。

目前来看，学界已对乡村治理现代化和法治乡村建设分别进行了较为系统的研究，且成果显著。但对乡村治理现代化和其法治建设的比较系统分析还很缺乏，基于社会再生产角度的研究成果则更少。马克思社会再生产原理指出，任何社会生产过程都是连续不断、周而复始的再生产过程，即包括生产、分配、交换和消费4 个环节。要实现乡村治理的现代化，社会再生产4 个环节的共同发展是基础和前提。当然，这4 个环节在现代化发展的实现过程中，必然会存在一些问题。因此，针对社会再生产的4 个环节，从法治角度分析乡村治理现代化实践路径，具有重要的理论和实践意义。

乡村治理一般是指在基层党组织领导下，由政府、村民、社会组织等主体依据一系列法规，共同开展的保障、维护并促进乡村发展的活动。乡村治理现代化对应的就是参与主体多元、治理方式多样、治理制度完善、治理体系健全、治理过程有序、治理立场坚定、治理能力高超、治理目标为共同富裕的现代乡村治理模式。

马克思社会再生产原理告诉我们，任何社会经济发展都包括生产、分配、交换和消费4 个环节，并相互影响、缺一不可。生产起决定作用，但分配、交换和消费亦对生产有反作用。乡村再生产各环节的发展情况，直接影响着社会经济发展的现代化进程。乡村要振兴、治理要实现现代化，社会再生产各环节保持良性的发展态势是关键。乡村治理现代化包括治理能力和治理体系的现代化。再生产视域下的现代化乡村治理能力包括现代化的生产、经营、管理、投资、技术创新、服务监管、法治等能力，治理体系包括现代化的生产、分配、交换、消费等环节。就治理体系来说，不同的环节影响因素各有不同。

（一）生产环节

生产效率直接决定着分配、交换、消费的情况。生产不发达，其余环节就如无源之水。乡村要振兴、要实现现代化，产业的发达是其基础和前提。而产业的发达主要涉及6 个方面。一是生产主体即劳动者的数量及素质情况。我国乡村地区地形、气候普遍复杂，导致农业耕种、收割难以大面积实行机械化，因此生产劳动力和专业技术人员成为生产过程是否顺畅有序的关键。二是生产建设资金是否有保障。资金一直是乡村经济发展的瓶颈。与城市建设一样，乡村要振兴也离不开充足的资金支持。三是农业基础设施、设备情况。道路、水源、土质和生产工具，既是保障乡村生产和乡村居民收入的硬性条件，也是实现乡村治理现代化的基础条件。四是监管的情况。健全的监管体制和机制是搞好农业生产的组织保障。五是生产对象即产品的数量和质量情况。产品的数量和质量是满足居民生存及实现美好生活需要的重要保障。六是制度的情况。完善、健全的法律法规是乡村治理实现现代化的法治保障。

（二）分配环节

分配问题是我国乡村治理现代化的主要问题之一。目前，乡村治理体系在资源再分配方面还有很大提升空间，仍需做好资源反哺、分配正义及主动回应等工作［8］。乡村收入分配数量、分配方式、分配体制等都影响着生产者的劳动积极性及生产效率。在乡村土地“三权分置”（所有权属集体，承包权、经营权可分离）改革以及闲置民宅的分配过程中，所有者、承包者（或使用者）、经营者之间的利益分配比例是否合理，以及土地入市后各方占股比例的分配、乡村振兴扶贫款的发放等情况都直接关系到各主体的利益，影响着他们的积极性，因此必须给予科学合理的确定。

（三）交换环节

交换是连接产销的中间环节，如果生产所需要的材料买不回、生产的产品卖不出，就会对生产、分配及消费环节产生决定性影响。而交换是否方便、交换过程是否顺畅有序、交换制度是否完善、交换市场是否健全、物流最后一公里是否顺畅、网络贸易是否发达，都对乡村再生产的顺利进行以及乡村治理现代化的顺利实现起着决定性的作用。因此，加快推进乡村流通现代化，是实现乡村产品顺畅购销，实施休闲农业及乡村旅游的重要保障。

（四）消费环节

消费的水平、方式、结构和政策是社会再生产目的能否实现的决定性因素。如乡村的教育、医疗保障是否优质、社保项目是否齐全等，是乡村居民实现美好生活的关键。满足乡村居民现代生产和生活高质量的消费需求、健全城乡居民统一协调的基本养老医疗保险制度，是乡村治理现代化的目标。

法治化是乡村治理现代化的保障，是我国计划于2035 年基本实现治理现代化的重要抓手。基于再生产视域下的乡村治理现代化内容，乡村法治建设目前还存在以下6 个方面的困境。

（一）与现代农业生产相适应的法律法规不健全

目前，我国有《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等二十多部相关农业和乡村的法律，以及六十多部行政法规和四百多部部门及地方性法规，农业和乡村生产生活法规体系初步形成。但新形势下，乡村人口大量流动，留守老人及儿童不断增加。再生产过程仍存在知识型劳动力严重不足、土地撂荒严重、生产过程无序、产品质量不过关、农业基础设施落后、农业建设资金不足、政策难落实以及生产主体骗补贴等问题。2014 年海南省审计厅数据显示，在随机抽查的150 家合作社中，基本规范的只有23 家，假合作社有70 家，运行不规范及合作程度较低的有57 家，即使是在已获该省认定且有财政补助的53 家省级示范社中，也有50 家不符合认定标准，并且其中l7 家还属于假合作社［9］。这说明现阶段的农业和乡村法规，只能应付解决乡村基本的涉法问题，已无法满足乡村发展现代化治理的需要。

（二）与“三农”分配相适应的现代法规不完善

一是乡村土地“三权分置”改革中各方主体权责划分不当。即有关本乡人、外乡人、离乡不离土或离乡又离土人员，在乡村治理中的参与权、基础设施设备使用维修权、劳动产品收益分配权及其相关的权、责、利等，至今还未有明确的制度或法规来对此加以区分和说明。二是缺乏有关土地流转、闲置宅基地使用权出让、政府种粮补贴等针对收益分配的监管制度，不公平、不公开、被挪用、暗箱操作、缺监管等问题频发。如村委会挪用社会保险金、新型乡村合作医疗骗保、乡村社保投资收益分配不公等问题，都急需通过相关有针对性的法规来进行治理。

（三）交换领域现代法规缺乏

生产决定交换，交换反作用于生产。乡村振兴离不开发达的流通产业，而产业的发达离不开治理的法治化。近年来，乡村电商行业迅速发展。2020 年、2021 年和2022 年，乡村的网上零售额分别达到1.79 万亿元、2.05 万亿元和2.17 万亿元，分别较上年增加8.9%、11.3%和3.6%［10-12］。但法规、制度的缺乏，使得该行业在高速发展的同时，也出现了政策重叠、引导资金使用不科学、重复建设情况严重、直播带货涉及虚假宣传、生鲜物流网点建设薄弱、最后一公里物流运营成本过高以及中介组织购销行为不规范等问题。这都需要政府通过制定专门的、可操作性强的乡村电商发展法规来进行规范。

（四）居民生产生活消费法治保障不足

近年来，乡村居民收入不断增加。2019 年、2020 年和2021 年，乡村居民人均消费支出增速分别为6.5%、0.1%和15.3%，而城镇居民则分别为4.6%、-6%和11.1%，乡村居民人均消费支出增速已高于城镇居民［13］。进一步提升乡村居民消费能力，是扩大内需、实现乡村治理现代化的重要举措。但目前，乡村消费还存在较多制度上的问题。一是城乡居民间，教育、医疗、社保等方面一体化、协调化的消费制度不够健全；
二是乡村居民的生活用品以及生产用的种子、化肥、农药等充斥着假冒伪劣商品，质量很难保障。国家市场监督管理总局公布信息显示，乡村是消费投诉的高发区，仅2017 年乡村地区消费投诉就高达7.35 万件，同比增长66.4%，高于城镇20.5 百分点［14］。乡村消费需求难达标的问题使得工业品下乡受到影响。

（五）再生产活动主体法治意识及能力不强

一是乡村居民的法治意识较为淡薄。目前，长期留守在乡村的大多是65 岁及以上的老人和儿童。他们法治观念较为淡薄，对基本的法律缺乏正确的认识，守法用法能力也不强。二是法律服务质量有待进一步提升。近年来，我国在部分乡村设置了法律服务工作室，但受乡村位置、奖励机制、发展前景等限制，相关法律顾问、人民调解员等人员一直短缺，且部分法律服务质量也不高，未能充分发挥作用。三是基层权力行使不规范。一方面基层政府和村民委员会的权责不清晰。乡村治理的责任主体主要是乡镇政府和村民委员会，但目前还未对二者的权责进行明确划分，因此容易导致权力的肆意扩张且难以追责；
另一方面执法队伍普遍存在组织涣散、力量不足、钓鱼执法、以言代法等问题，致使法律的尊严和权威受损，不能起到应有的积极作用。四是部分乡村党组织作用发挥不够。一些乡村基层党组织成员空缺，无法有效整合利用乡村各类资源，直接影响乡村治理效能。五是在再生产过程中基层人员对现代信息技术的综合运用治理能力不强。在大数据和“互联网+”背景下，基层信息化治理面临基础设施、技术及人才等瓶颈问题。

（六）再生产过程法治文化建设不充分

一是部分乡村基层干部法治知识缺乏、法律素质偏低。受地域和教育水平等影响，部分乡村本土干部的法律意识很难跟上新时代现代化治理步伐，进而影响到乡村居民整体的法治水平。二是居民法治维权意识薄弱。受传统观念影响，大多数乡村居民在权益受损时，只会选择沉默或调解的方式来化解矛盾，更有甚者完全不知道该如何维权。三是法治文化宣传不到位。当前的乡村普法力度小且单一，主要以召开村民大会的方式简单宣传。对于再生产过程中出现的新问题，更是缺少专业法律人士系统性的指导和宣讲，致使乡村居民法律知识普遍匮乏。

（一）健全与现代生产相适应的法律法规治理体系

1.健全土地集约化、规模化、机械化耕种制度

针对乡村劳动力资源严重不足，土地撂荒严重等问题，政府可借鉴日本等发达国家经验，大力推行集约化、小型机械化耕种方式。目前，我国中西部地区农业机械化水平不足50%，严重落后于发达国家［15］。我国作为农业大国，尽管耕地面积占比不高，却用不到世界7%的耕地养活了世界上22%的人口。为了保证农机大规模的应用，政府应创造条件在财政税收等方面给予扶持。一是加速土地流转。可将土地交给经营大户进行统一管理，建立现代化农场，实行统一的种植、管理和销售，为实现农业机械化奠定基础，并组织村民到机械化耕种做得比较好的乡村考察，消除思想顾虑。二是为机械化作业提供条件。政府应整合、改造适宜机械化作业的土地，提高土地利用率和农户的工作效率，降低劳动力成本，为机械化作业提供良好的基础条件；
同时，可免费为农机操作者提供系统的技术知识培训。三是加强现代农机设备推广力度。政府可根据各地不同的农业生产规模和经济技术水平，安排相应的技术人员到场向农户传授农业机械操作方法，同时以设定保修期限的方式，鼓励农户积极利用机械设备进行农业生产，对率先掌握农机使用方法的农户，给予一定的物质或精神奖励。四是鼓励企业多生产、销售农机具。政府应鼓励、扶持农机生产企业增加乡村先进机械的生产销售规模，以适应各地区农户的购机要求，从而推进农业机械化进程，提高乡村生产效益，助力乡村振兴。对品牌农机具生产企业，政府可免费为其进行宣传，以扩大企业及产品的市场知名度。

2.完善土地流转制度

为盘活乡村荒地，尤其是丘陵山区闲置的撂荒土地，我们认为政府应做好以下4 点。一是对撂荒一定时间的土地实行强制流转。对于撂荒两年的土地（一年时间太短，不便界定，超过两年时间又太长，不利于再利用），政府可将其强制流转。二是土地流转过程要坚持公平、公正、公开原则，应通过严管防止各类寻租行为的出现。对招投标的土地、人员及实施方案要进行公示，接受群众监督。三是完善保护土地承包者的收益制度。在实行“三权分置”的土地流转过程中，可要求从承包者手里租种土地的经营者，签订租地使用最低年限以及每年应缴纳给承包者的土地使用金额（即租金）合同，以保障该土地承包者的最低收入及相关权益。四是搭建专门的土地流转平台。针对我国乡村土地流转量大但目前运作难的问题，政府应设立专门的机构并搭建专业的土地流转线上平台，定期或常年发布相关土地流转信息，为流转双方提供交易机会，同时，应加强对平台实际运营情况的跟踪监管，以保证其良性运转。

3.完善引水工程建设维修监管制度

我国水资源总量虽在世界名列前茅，但人均占有量却相当低，且分布不均，存在南多北少、东多西少的情况。较多地方还存在资源型、水质型、工程型以及综合型缺水问题，特别是西部丘陵山区更为严重。为此，政府应从以下3 个方面进行解决。一是继续扶持雨水集蓄利用工程。雨水集蓄利用是通过人工建立微型水库、水窖或水池，高效收集、储蓄雨水以用于农业生产灌溉和居民生活用水。20 世纪60 年代至今，我国已在西北、西南以及华北的部分省市区修建各类水窖、水池近千万个，覆盖灌溉面积几千万亩。但随着近年来土地撂荒现象的出现，一些雨水集蓄沟渠已被荒废。政府应着重对这部分工程展开重启建设和修复工作。二是创新农业引水方式。针对撂荒比较严重的丘陵或较偏远山村水渠已荒废或无水渠的问题，可通过挖埋塑料管道以代替传统人工沟渠引水的方式，将水引至路边池塘或田土进行灌溉。这不仅可以避免旱灾的风险，而且可以避免传统沟渠水量流失过高的浪费情况，是一劳永逸且运作方便的引水方式。三是创新农田水利产权治理模式。政府可采用政府、村集体、投资企业及农户等多主体共建共治的模式，鼓励社会各界积极投资乡村农田水利工程建设。即政府、村集体以及社会投资企业作为水利设施建设投资主体，对大中小型池塘及水库各自拥有一定比例的所有权，而各类用水户作为水利设施的需求方拥有使用权。对这一模式中各方责权利的界定，则可借鉴“河长制”，以保证各方相互配合，共同做好乡村水利设施的建设维修及监管工作。

4.加强农业生产经营过程监管

一是加强对农业生产经营过程中各类行为规范的监管。对污染环境、破坏耕地、毁灭青苗等行为，应严格加大处罚力度。如麦苗被当猪草、牛草、羊草割掉的行为，就必须追究责任。为确保饭碗牢牢端在自己手里，我国18 亿亩耕地及其农作物种植红线必须守住。要严控、严查耕地滥占、滥用行为，严格追究相关责任。二是加强对农业生产经营过程中政府补贴项目的监管。对于为获得补贴而成立的假合作组织、假电商等，要对其挂牌资质、运用过程及效果进行随时抽检，并加大对违规情况的处罚力度；
同时，对挪用扶贫资金、制假售假行为，坚持零容忍。

（二）健全与现代乡村分配相适应的法律法规体系

在乡村振兴发展过程中，参与再生产建设的主体较多，主要有土地所有者（村集体经济组织）、承包者（农户）、经营者（农户本人或其他生产经营者）、中介组织（经纪人、农民合作组织等）、技术管理服务人员等。为体现公平原则，他们都应参与收益分配，相关分配制度应采用按劳分配为主、多种分配方式并存的模式。

1.完善乡村土地“三权分置”中所有者、承包者与经营者的责权利分配制度

一是完善土地所有者、承包者与经营者之间收益占比制度。落实集体经济组织对土地的所有、发包、收回及收益权能，以确保土地公有制性质不变，为集体经济组织提供公共服务奠定财力制度保障［16］。建议土地所有者、承包者、经营者在土地流转使用中的收益分配占比分别为15%、25%和60%（具体应依据各地情况、实践经验而定）。土地经营者最辛苦，要投入大量的人财物，要承担生产过程中的各种风险，收益占比理应最高。二是落实土地经营者对土地的使用、抵押融资及乡村治理参与权，以确保经营者的稳定经营并达到其收益预期，从而提高其生产经营的积极性。三是对早已脱离乡村生产生活的农户，鼓励其退出土地承包权、乡村治理参与权及闲置宅基地使用权，并健全退权的补贴分配制度。对不肯退权，又不履行义务，且已在城市购房生活者，政府可强制收回其相关权利。四是完善乡村社保投资收益分配机制，通过出台相关法规，对社保基金的运营及收益分配过程加以监管。对社保基金的缴纳投资运营情况，村委会应每年定期向村民公示，并由政府监督。

2.完善各类乡村组织治理权配置机制

在以基层党组织为核心的基础上，首先应赋予基层党组织规划引领治理的权利，充分发挥驻村第一书记和工作队的作用；
其次应赋予乡村居民、农村专业合作社、基层政府等组织参与决策监督与收益分配的权利。同时，针对暗箱操作乡村低保、骗取农业生产经营补贴、挪用乡村居民社保资金等问题，应完善各类主体的参与和决策监督机制。其一，完善县乡级人民政府监管机制。县乡级政府要做好对所管辖地方相关工作的监督，随时将问题消灭在萌芽状态。政府应明确主要工作职责，科学制定监管指标。其二，完善群众监督机制。政府应鼓励村民不限方式、不限时地向村组织、乡镇政府反映意见。村组织、乡镇政府可通过在线上线下设立投诉站等方式，接受群众来访，及时解决存在的问题。三是建立媒体监督机制。媒体监督传播面广、传播速度快，是不可缺少的有效监督力量。四是健全党纪政纪和法律监督机制。对不负责、不能履行责任的相关人员，造成严重后果的，应严格追究相关党纪政纪和法律责任。

（三）健全与现代乡村交换相适应的法律法规

发达的流通业是保证乡村生产资料及农副产品供给充足、产品销售便捷顺畅、居民生活需求得到满足的基础，因此，需要健全的交易法规作为保障。

1.健全与现代乡村交易相适应的法律法规

一是明确经营管理主体的责权利，健全相关部门协调发展机制。近年来，乡村市场交易呈现出各种经营管理主体责权利不明确、协调配合度不够等情况。为深入贯彻《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1 号）精神，2018 年，中华人民共和国商务部（以下简称“商务部”）与中华全国供销合作总社（以下简称“供销社”）签订了推进乡村流通现代化合作框架协议［17］。协议规定，商务部与供销社要充分认识合作意义，把合力促进乡村现代流通发展作为政治任务抓紧、抓好并落实。商务主管部门要在农产品市场发展规划、“供销e 家”平台建设及农产品冷链物流建设等方面，积极支持并协助供销社发展。二是调整扶持机制，变补贴为股权。政府对乡村电商行业的扶持，可由直接发放财政补贴，转变为“委托股权投资+委托贷款”模式，并大力支持混合所有制企业参与乡村电商行业建设。对于混合所有制企业的加入，政府可实行4∶3∶3 股权结构治理模式，并要求国有股东不参与经营，但鼓励社会资本及专家执行团队积极参与。三是健全直播带货等营销管理机制。对夸大宣传、假商品、假网店等问题，应由专门的部门进行严格监督检查，发现问题的，对经营主体、直播者及平台均追究相应责任。同时，通过中国消费者协会等组织，定期向社会公示有问题的企业及产品名单，并加大处罚力度。

2.健全乡村智慧交易平台治理机制

电商平台能够通过大数据智能算法降低农产品流通环节的损耗。智慧物流也能对生鲜农产品实施全程温控，大幅减少产品耗损。电商进村确实极大地提高了农产品的流通效率，但也存在信息泄露、虚假信息、虚假交易、假冒伪劣产品交易、平台建设不科学等问题，需要通过健全交易治理机制加以改善。一是应推进乡村电商公共服务的提质增效。政府应在综合考虑交通、产业及人口分布等因素的基础上，推进乡村电商公共服务站点建设并完善冷链物流设施布局建设，同时建立共同配送的信息管理系统，充分利用大数据、区块链等技术大幅度提升农产品的流通效率。二是应加大电商产品的开发培育力度。政府应鼓励龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户与村、乡镇电商服务点和大型电商平台之间的合作，推进特色农产品及手工艺品等优势特色产品的电商化进程。三是提高电商平台对制假、售假主体的甄别力度，并通过法规明确平台的连带法律责任。

（四）完善再生产活动主体的生产生活消费法规

1.完善不同区域、领域再生产活动主体消费法规

政府应在医疗、教育、养老等方面，完善不同区域消费主体一体化、协调化的消费保障制度，健全消费质量保障机制。一是不断提升乡村医保水平。重点解决村民看病难和看病贵的问题，并完善困难群体参与城乡居民基本医疗保险的分类资助政策。对特殊家庭、特殊病情应加大帮扶力度，建立有效的帮扶机制；
对一些医疗众筹机构及其运作情况，政府应加强监管，使众筹资金落到实处。二是不断提升乡村教育保障水平。对空校、弱校，要健全资源整合机制、完善城市优质学校帮扶乡村薄弱学校机制，逐步实现城市与乡村优质教学资源的均衡与共享。鼓励年轻人到乡村当教师，为其搭建与村官一样的发展机遇平台。三是逐渐提升乡村养老保障水平。重点解决居民养老保险层次低、险种少、养老金待遇低及保障功能弱等问题，逐步缩小城乡及地区差距，加大对居民基本养老保险的财政补贴力度。同时，对县及乡镇敬老院要切实提升其照护能力及容纳水平，政府可多增设一些公办养老院，并完善服务考核指标。

2.健全乡村社会保障监督机制

一是完善社保资金监管机制。应将社保资金的筹集与使用过程向群众公示，以提升群众的信任感。政府可随机组织专业人员进行巡查，加大监管力度。二是健全对公务人员行为的监管机制。公务执行过程要透明公正，才能确保执行按照既定制度运行。对违规执法人员，要严肃处理。三是完善乡村居民对乡村社保执行的监管机制。监督机制的完善，不仅可以帮助乡村居民认识了解社会保障制度，而且有助于保证乡村社会保障的实施效果。

3.提升再生产过程中基本公共消费服务智能化治理能力

一是建立乡村居民基本公共服务数据信息档案。全面梳理乡村居民基本公共服务要素，采集并整理录入相关信息和数据，建立包含教育、医疗、社保、就业、文化等在内的服务信息档案；
同时，与公安、民政、医疗、教育等部门协作，实现信息的联动与数据的共享，从而显著提升基层公共服务办事效率。二是推动5G 和卫星遥感等技术在公共服务中的广泛应用。应在乡村公共服务治理中，深化5G、物联网、卫星遥感、北斗导航、人工智能等技术的推广和应用，形成资源高效配置、信息共建共享、城乡融合发展的公共服务体系。三是搭建公共服务信息统一共享平台。以互联网移动终端为载体，以乡村教育、医疗、就业、社会保障、文化等公共服务为核心，搭建城乡公共服务数据信息共享平台，构建各部门数据信息资源共建、共享、共用的长效机制，加速城市与乡村基本公共服务的融合发展进程。

（五）完善再生产过程人才保障制度

大中型生产和流通企业是实现乡村农业规模化、专业化及生态化的主体，而人才是这些新型经营主体成功运作的关键。但目前，我国乡村生产经营的主体主要是留守老人和家庭妇女，他们显然不足以支撑现代农业的发展。如何吸引并留住人才是乡村振兴的关键，我们认为可采取以下措施。

1.健全挖掘本乡人才机制

一是善于发现当地人才。政府应通过健全人才挖掘机制，为本乡人才提供施展才能的平台，激发其活力，充分发挥他们的技能、资源和文化认同优势，激励本乡人才积极投身本地现代化建设。应健全自荐与他荐平台，规范启用程序，同等情况下，实行本地人优先录用的原则。二是鼓励当地大学生、进城务工人员及退伍军人返乡创业。政府应加大扶持力度，通过提供更多的机会以及一定数量的无息启动资金或低息贷款等优惠政策吸引这3 类人员返乡创业。

2.完善外来人才引进制度

农业现代化建设不仅需要本乡人才的留守，而且需要大量外来人才的支持。通过引进外来人才来带动乡村基层社会结构的转变，可以改变乡村传统的、以血缘关系为依托的社会结构，为其现代化发展带来活力，有效提升乡村治理效能。近年来，我国高校毕业生就业难。国家统计局数据显示，2023 届本科毕业生人数突破千万，加之每年大量的留学回国人员、退伍军人以及进城务工人员，城市就业形势不容乐观。政府应将其作为重点关注对象，对于愿意回到乡村的大学生或退伍军人等主体，政府可给予一定工龄认可、优惠参保五险、后续考研考公加分、创业贷款税收优惠等政策鼓励。积极引导他们选择从事农业技术管理及营销的工作，并创造条件使其愿意较长时间扎根基层，为乡村的持续发展提供人才保障。

3.建立外来生产经营及技术管理人员住房保障制度

乡村要吸引并留住人的关键是解决好基本的生活生产条件，住房、道路、水电网络是关键。对于乡村闲置宅基地，可因地制宜探索多种“三权分置”改革模式。如对于退出闲置宅基地使用权到城市购房者，可给予一定补贴或购房贷款优惠。另外，应充分利用闲置宅基地。政府可以简修一些板房或低矮楼房，作为公租房便宜出租给外来务农务工及技术经营管理人员使用。该类项目可实行招投标，由政府单独或与企业集团共同投资修建，产权属于公有或混合所有，可多修建单间配套或二居室房屋。这样才较易吸引人才到环境较差、土地撂荒较多的边远乡村参与乡村振兴工作。

（六）完善再生产过程公共法律服务治理能力提升机制

1.建立政府、行业、社会共同参与的多元法律服务供给体系

为满足乡村居民对法律服务的需要，政府应建立行业、社会共同参与的多元法律服务供给体系。具体来说，可从以下3 个方面入手。一是整合现有的法律服务资源。目前，现代化再生产过程中出现的法律纠纷越来越多，但乡村法律服务资源短缺，村民难以得到及时的法律援助。对此，政府应将已有的基层司法、公安、公证、调解等部门进行有效整合，并加大法律下乡服务活动的力度。二是完善“一村一法律顾问”模式［18］。政府可在高校或社会选拔一批兼职法律顾问，通过组织其定期下乡的方式，让其参与乡村法律援助；
同时，鼓励法官或律师等专业法律人士进驻乡村，充分发挥其专业优势，通过普法宣传、法律咨询、法律援助等方式，解决各种法律纠纷，维护集体组织及居民的合法权益。三是构建“互联网+法律”服务的基层法治新模式。通过提供线上“一站式”法律服务，使人人拥有法律顾问成为可能，真正解决法律服务群众的“最后一公里”问题。四是完善公共法律服务经费监管制度。政府应出台专门的经费监督制度，重点关注经费的管理和流动情况，确保各项补贴费用落到实处，并严格做到专款专用。

2.提升村民自治能力

一是健全村委会民主选举制度。应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》选举村委会成员。只有实行民主选举，才能选出村民真正认可的管理者，从而减少管理的阻力。二是加强村民对村委会的考核。应广泛听取村民意见，对不愿或不能为村民服务的管理者，可降低罢免门槛，并实现管理者收入的透明化和均衡化。对村委会所有成员的工作情况，应每年定期开展群众满意度测评，对满意率不达标者，可进行罢免。三是对体现民意的村规要落实草案审核和备案制度，对已过时的村规要进行修订与完善，并强化村规民约监督。

3.完善基层权力运行监督机制

一是进一步理顺乡镇政府与村委会之间的关系，避免出现权力越界和责任无法追究的现象。二是规范监督执法行为。政府及基层自治组织，应将其职权范围针对哪些特定的再生产活动主体进行公告，以便接受监督，让基层干部不敢贪、不愿腐；
对损害乡村居民利益的行为进行依法查处和坚决打击。比如对污染环境、违规使用涉农资金、破坏耕地用途、涉农项目质量不达标、基层干部履职不力等问题，要深切关注和严厉打击。

（七）完善再生产过程中法治文化建设机制

1.健全法治宣传与考核机制

普法教育是提高村民法律意识及用法能力的有效途径。乡镇政府应定期安排专业的法律人士，对再生产治理主体开展法治理论培训，以提升各主体知法、用法、守法能力。这类普法宣传内容要扎根于乡村实际，重点宣传与乡村居民生产生活密切相关的法律常识，通过案例介绍，方便乡村居民理解法律的真正作用，切实感受治理法治化的好处。同时，乡镇政府还应严格落实普法责任制度，依据“谁执法谁普法”等原则，制定普法责任清单，将普法教育融入乡村行政执法、社会管理以及再生产活动主体权益保障的各环节，全方位地营造普法氛围。

2.创新普法方式

一是充分利用网络，通过微信、抖音、微博等新媒体平台进行普法宣传。二是丰富宣传方式。除了利用条幅、标语等传统方式，还应多开展“乡间法庭”“法律电影下乡”等乡村居民喜闻乐见的活动，让枯燥的法律生动起来。三是增加互动与参与感。通过举办普法研讨会、实务案例讲解会等普法宣传活动，给乡村居民提供讨论和发表自己观点的机会，充分调动他们的积极性，增加他们的感知力，切实提升他们的法律意识。

乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，其治理体系和治理能力现代化涉及因素众多，不能一蹴而就。我国乡村治理模式的转变受到经济发展、文化传承及互联网技术等多要素影响。乡村治理现代化是一个需要从全方位、多角度来实现治理现代化的过程，而法治化是实现乡村治理现代化的重要保障和主要抓手。基于再生产视域从法治角度对乡村治理现代化实现路径的研究，可以弥补单纯从乡村现代化实现路径或乡村法治化实现路径研究的不足，并且乡村发展要实现现代化，社会再生产过程各环节顺畅高效运作是基础，法律治理是保障。为此，我们认为，只有健全与现代乡村生产、分配、交换相适应的法律法规体系，完善再生产过程人才保障制度、公共法律服务和法治文化建设机制，才能实现乡村治理现代化。

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