2011年值得关注的“两会”教育话题

今年“两会”又有不少提案、议案和建议成为舆论热点，比如民富优先、财政公开、公车改革、严打拐卖儿童、农民工权益、异地高考等。代表、委员不断增强着自身“积极代表”民意的作用。温家宝总理在《政府工作报告》里，也对公众的长期期待做出“积极回应”，提出了教育领域的多项重点工作。

在这样一种官民互动中，越来越活跃的媒体时评（时政评论）同样在释放着推动社会进步的影响力。它们以姿态开放、直面积弊、凝聚共识的鲜明特点，打破了少数人垄断话语权的局面，成为社会各界了解民意、了解教育改革的一大通道。

“两会”期间，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和网易新闻中心，对2680名公众进行的教育在线调查，在诸多的“两会民调”中格外醒目。被调查者面对急需解决的教育选题，68.3% 的人选择“解决中小学择校问题，推动教育公平”，65.2% 的人选择“幼儿园收费高、入园难的问题”，58.9%的人选择“提高大学教育质量”，57.0%的人选择“农民工随迁子女读书难”，50.2%的人选择“继续推动高考改革”。

这个民调结果，恰恰体现了中央政府官员、“两会”代表及委员、大多数公众对当前教育问题的共同关注点。记者从中选取几个备受热议的教育话题，尝试性地逐一加以评析。

必须把学前教育当做教改的突破口

3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中再次提出抓紧解决“入园难”问题。与此相呼应，民进中央向“两会”提交的一份提案，呼吁尽早实现学前教育立法，以从根本上解决“入园难”。该提案的主要执笔人，国家督学、北京师范大学教授庞丽娟认为，我国学前教育体系急需在社会公共服务体系的构建中重构。学前教育立法要强调三个基本理念：强化学前教育的公共性与公益性，凸显和增强政府发展学前教育的职责，以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向弱势群体倾斜。庞本人称，这个提案早在2000年就提交过。

我国现有的相关法规《幼儿园管理条例》开始施行于1990年2月，迄今已21年，历经改制、大量社会力量参与办园等天翻地覆的变化，老法规早已无法适应学前教育重重的新问题。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），明确了学前教育到2020年学前一年毛入园率目标为95%，学前三年毛入园率目标为75%，而目前的学前三年毛入学率只有41%，在9个人口大国中低于巴西和墨西哥。

如今，缺少法律保障的学前教育显然成为我国各级教育中的“短板”。 据悉，学前教育立法的热点有三：

一是明确它的公益性、普惠性。在国企改制的大潮中，许多地方政府将城市中企事业办园推向市场，从减少投入到停止投入，甚至出售，导致大批随迁子女既进不了公办园，又上不起昂贵的民办园。在农村，65%的适龄儿童没有机会接受学前教育。因此，有必要通过立法明确规定在资源配置、财政投入方面支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育。

二是明确它的投入要以公共财政为支撑。一直以来，学前教育经费在我国教育财政性经费总量中仅占1.3%。学前教育在国家及各地财政性教育预算中都没有单项列支，同时，各地政府也没有给民办园提供实际的帮助。因此，有必要通过立法明确规定各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入，逐步加大学前教育经费在教育财政性投入中的比例，贫困农村和少数民族地区学前教育以政府投入为主，同时明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。

三是明确幼儿教师应享受同等待遇。当今幼师身份与地位不明确，待遇普遍偏低，尤其是广大农村幼师，长期以来没有明确的教师身份。因此，有必要通过立法明确幼师的身份与地位，明确对幼师的资质、聘任与考核等要求，明确幼师应当享有与中小学教师同等的政治、经济待遇，明确规定幼师享有的工资、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益。

3月7日，教育部袁贵仁部长在全国政协教育界别的联组会上指出：“学前教育目前是一个薄弱环节，不管从重要性、紧迫性还是资源匮乏性来说都是亟待解决的，必须把学前教育当做教改的突破口。”据称，要求各地提交以县为单位缓解入园难问题的规划办法，将国家助学的体系扩大到学前教育领域，调整司局的设置和职能的划分，解决学前教育管理上的人手匮乏，已是眼下开始着手的工作。此前，教育部在公布年度工作重点时，曾表示今年将启动学前教育立法。

以失学救济机制确保每个孩子上学

3月5日，温家宝总理在作政府工作报告时讲道：“要落实和完善国家助学制度，无论哪个教育阶段，都要确保每个孩子不因家庭经济困难而失学。”话音一落，现场响起热烈的掌声。

过去5年间，从中央到地方各级政府在解决“上学难、上学贵”问题上的努力是有目共睹的，诸如全面实现城乡免费义务教育，建立中职国家助学金制度，完善国家助学贷款体系，将高中生纳入国家助学贷款之列等。同时，几乎每个公民又都不止一次见到过因家庭经济困难而失学的孩子。今年春节前夕，引起社会广泛关注的志愿者“随手拍照解救乞讨儿童”行动，集中把一些义务教育适龄孩子在街头乞讨的不正常现象曝光。中西部农村地区还存在初中辍学率回潮现象，一些初二的孩子选择外出打工，致使有的班级空了半个教室。

就保障每一个孩子的受教育权而言，我国《义务教育法》和《未成年人保护法》都有明确规定。比如《义务教育法》第五条：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”这条规定表明，适龄儿童如果辍学，就是政府没有履行保障责任，以及父母或法定监护人没有履行法定义务。

再如《未成年人保护法》第四十三条：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”根据这条规定，政府相关部门分别有救助、临时监护、收养及抚养的责任。

可见，救助失学儿童不缺相关法律法规，只是由于国家没有建立失学救济机制，其中的重要原因是一些地方政府没有积极性：对于孩子流出地政府，孩子迁出，可减少教育经费支出；对于孩子流入地政府，这些学生不来上学，政府也可少承担责任，于是，失学儿童往往成了“两不管”。

多年来，国家有解决流动儿童接受义务教育的政策，即按照属地管理原则，“以流入地为主、公办为主”，由城市负责解决乞讨儿童的求学问题。这或可为建立国家失学救济机制提供可借鉴的思路。针对目前农村地区随迁子女的义务教育辍学很难管理甚至一片空白的状况，建立学籍信息管理平台，跟踪每个学生的学籍很有必要。

根据学籍信息跟踪，适龄儿童一旦出现不上学也不办转出手续、或办了转出手续却不到转入学校注册的情况，政府部门和学校便可依法督促监护人履行送孩子上学的义务，同时启动失学救济机制，以最大限度地减少辍学，尽可能做到一个都不少。总之，建立失学救济机制是对我国义务教育经费保障机制的完善。只要以“义务教育经费随学籍走”的方式加以配套，就能有效地避免义务教育保障的漏洞，使那些失学孩子及时回归校园。

能否保证每天1小时校园体育活动

3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出要全面推进素质教育。加快教育改革，切实减轻中小学生过重课业负担，注重引导和培养孩子们独立思考及实践创新能力。保证中小学生每天1小时校园体育活动。

过去20年间，持续的《中国青少年体质健康行为调查》显示：我国青少年的体质每况愈下。其中最典型的例子是肥胖，与10年前相比，青少年肥胖率增长了近50%，城市有1／4的男生超重。而不爱运动的学生，其交往能力、沟通能力也受到严重影响。可见，保证中小学生每天1小时校园体育活动，具有很强的现实意义。

早在2007年，教育部就曾要求中小学生每天必须锻炼1小时；2008年，《中小学体育工作督导评估指标体系(试行)》发布，将中小学生每天锻炼1小时的完成情况列入评估内容；一些地方还将体育会考成绩纳入中考。如此的行政发文、评估，实际效果仍不容乐观。

据分析，不能保证每天1小时体育活动的原因，一是学校和社区的体育运动场地缺乏，许多学校对学生实行“圈养教育”，学生在休息和节假日的空闲时间，首选的三件事是宅在家上网聊天和打游戏、听音乐学歌、看电视。另据日本青少年研究所对中日两国中学生每天参加课外体育活动的问卷调查结果显示，参加课外体育活动的中国学生为14.5％，日本学生为50%。二是升学考试的沉重压力，使体育锻炼被边缘化甚至“应试化”。一方面，家长和学生只重视体育成绩，而不重视体育锻炼，在不少家长看来，孩子与其花那么多时间锻炼，不如争分夺秒地学习语数外等考试科目；另一方面，有些地方将体育纳入中、高考后，把考体育变为“纸上谈兵”，比如，要学生回答足球场、篮球场的长和宽各有几米等。

显然，保证中小学生每天1小时体育活动的前提，是使学校拥有足够安全的运动场地和运动设施，否则，学生在校园活动就如同“下饺子”，学校要么不组织春游之类的校外锻炼，要么组织学生到公路上跑操，这更会带来安全隐患。同时，要改革学生评价体系，注重过程评价、多元评价，严惩“加分腐败”。

事实上，中小学的教育投入不足、教育教学及教育评价偏离教育规律等问题的存在，与缺乏教育者和受教育者表达、维护权益的机制紧密相关。保证学生每天锻炼1小时，表面上是重视体育锻炼的教学问题，本质上是建立中小学的民主管理制度以及实现教育家办学的问题。今年“两会”上，有委员谈到校园体育活动联想起著名教育家张伯苓，他当年在南开做校长时，曾有一个“3点半”规定，即下午3点半后，所有学生不许留在教室里，都要出去运动。他自己就常和学生一起踢足球，这样的办学思想如能回归该有多好！

签署义务教育均衡发展备忘录

据《人民日报》3月10日报道：教育部前一天在京与北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广西、海南、重庆等15个省、自治区、直辖市人民政府签署义务教育均衡发展备忘录，共同推进义务教育均衡发展。

以签署备忘录的方式，明确教育部与各省级行政区的职责，明晰推进义务教育均衡发展的时间表和路线图，可以让职责到位，也有利于检查、督促均衡工作的进展，从中传递出我国政府推进义务教育均衡发展的决心。

我国2006年9月1日实施的《义务教育法》，早就明确将实现义务教育均衡发展作为首要任务。经过4年多的实践，义务教育均衡发展取得一定进展，可远未达到公众期待的目标。为什么一些地方的义务教育办学质量，仍存在较大差距呢？

其一，义务教育的省级统筹职责不明确。此前推进义务教育均衡发展的基本思路，是以县域内实现均衡为工作重点，强化县级政府的责任。然而造成我国义务教育不均衡的历史原因，正是县乡财政保障义务教育经费的机制本身。比如各地财力不同，必然导致各地的教育资源配置存在差距。统计资料表明，在同一省市内、不同地级市的生均教育成本，以及同一县域内、不同乡镇的生均教育成本，相差几倍、十几倍的并不罕见。再如当前的升学教育模式，导致地方政府往往选择背离均衡发展的教育资源配置模式，即集中优质资源，增强本地高考竞争力。

其二，对地方政府推进义务教育均衡发展的问责力度不够。《义务教育法》第五十二条和五十三条明确规定，对“未依照本法规定均衡安排义务教育经费的”，“将学校分为重点学校和非重点学校的以及改变或者变相改变公办学校性质的”，政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。可是该法颁布后的4年多时间，对于一些地方政府在义务教育均衡方面不作为，中小学照样开设重点班、重点校等现象，却基本不见问责。

显然，依靠县级政府推进义务教育均衡，地方政府的积极性不高，收效自然不大。要根本解决义务教育均衡问题，关键在于加大省级财政对义务教育的统筹力度，建立全新的义务教育经费保障机制。去年7月发布的国家《纲要》，对于强化省级政府的教育统筹责任的问题，已达成共识。而在早些时候我国实施义务教育教师绩效工资制时，就是采取的省级统筹模式。此次教育部与各省级行政区政府签署备忘录，无疑是对省级统筹职责的进一步明确。

值得关注的是，推进省级教育统筹、转变义务教育经费配置模式，必然面临一系列既得利益的调整问题。因此，要让省级统筹顺利推进，应根据备忘录确定的时间表、路线图，检查、督促各地工作。否则，备忘录不“备忘”的后果是可预见的：省级政府的统筹责任落空，义务教育均衡发展的进程再次受阻，国家《纲要》确定的均衡目标难以实现。

推进“异地高考”的最大阻力何在

3月10日，列席十一届全国人大四次会议的袁贵仁部长在接受记者采访时表示：“随着城镇化进程加快，大量流动人口进城务工，其子女在流入地参加义务教育阶段后考试（中、高考）的问题日益迫切，教育部正对此问题加强研究，将逐步推进异地高考。”而在已经成为“异地高考”试点的重庆，却还没有形成明确的改革思路。据该市教委称：“异地高考涉及流入地流出地的协调，需要教育部在全国层面的统筹。且改革办法涉及高考制度的公平、公开、公正，地方上不敢轻举妄动。”

对于地方政府来说，推进异地高考就如捧着“烫山芋”一样左右为难：不推进，与促进教育公平背离；推进，本地户籍人口必然反对。再从“异地高考”所涉高考利益的调整分析，由地方试点其实并不妥当，因为在调拨各地录取计划以及考试组织方面，地方政府的协调能力都很有限。所以，重庆才在回避矛盾后把“异地高考”的难题上交。

一项截至2010年底的统计数据显示，我国进城务工人员已接近2.3亿，其随迁子女达到1400万。如何让这些随迁子女在流入地享受与本地学生一样的学习机会和资助补贴，是此次“两会”代表和委员关注的重点问题之一。有政协委员建议，“异地高考”方案应有具体实施的时间表，并通过立法强制落实。

众所周知，求解“异地高考”难题，关键在于高考利益的调整。其中，本地人和外地人的具体利益冲突，区域间的高考录取指标不均衡、教育质量不均衡又是主要原因。比如若以不改变整体高考利益格局为前提，采取“居住证+学籍”或“纳税证明+学籍”报名方式，由于涉及“瓜分”城市高等教育录取资源的问题，事关孩子的升学大计，本地户籍人口不反对是不可能的。试想，只是这一小小的改动，其推进之难就不堪设想，更何况还受制于国家居住证制度的改革力度大小呢！

对于诸多此类的纠结，有评论指出，改革凡涉及利益调整，必然有人反对，越是利益复杂，反对就越强烈。破除既得利益，推进复杂改革的路径只有一条——在制定方案时，深入调研，广泛听取意见，并将形成的初步方案提交人大机构讨论、审议，让各种意见交锋、各种利益博弈，最终即便以微弱多数通过方案，大家也都必须执行。

或许，推进“异地高考”的最大阻力，就在于没有这一决策机制。“异地高考”的改革设想已经被写进了国家《纲要》，由于复杂的既得利益难以协调，加上《纲要》不是法案，不具法律效力，都加大了“异地高考”陷入落不了地的困境的可能。

可见，解决“异地高考”，不存在技术问题，它不仅关乎考试改革本身，而且关乎教育的整体改革。因此，很有必要回到一个基本常识上：相对于具体改革措施，更应该建立科学、合理的改革机制。只有基于这种认识设计的改革方案才具有可操作性，也才有助于这一问题得到有效解决。

（责 编 木 子）

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