高等学校行政化问题研究
[摘要]从上个世纪90年代探讨建设现代大学制度起，我国高等学校的行政化问题就进入了大众的视野。我国高等学校行政化的主要表现为高等学校等级设置行政化、高等学校机构设置行政化、高等学校管理和运行行政化和高等学校行政决策权力独大。而由此带来的一系列消极后果甚为严重。要解决高等学校行政化这一问题，必须增强高等学校管理的自主权；学术、行政分而治之；改革校长选拔制度、落实民主与法治精神；建立完善的民主监督机制。
[关键词] 高等学校；行政化；教育行政管理；高等教育
[作者简介]杨文洁，华南理工大学政治与公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向：公共政策分析，广东广州，510640；韦小鸿，华南理工大学政治与公共管理学院副教授，圣玛力诺国际科学院在读经济学博士研究生，广东广州，510640
[中图分类号]G46
[文献标识码]A
[文章编号]1007-7723(2009)02-0028-0005
一、引言
一般认为，高等学校行政化，就是行政权力过多地渗入到高等学校，使教育系统变成了一种权威系统，导致学校由一个教育学术单位转变成一个等级森严的行政机关单位。而高等学校行政化，是形成于计划经济体制下高等学校管理体制的集中表现。伴随着我国市场经济的建立和不断完善以及高等教育的迅速发展，高等学校行政化问题非但没有得到有效解决，反而愈演愈烈，成了制约我国高等教育发展的一个瓶颈。
二、我国高等学校行政化的表现
我国现行的高等学校管理体制是在计划经济体制下形成的，虽然中间进行过几次改革，但是至今没有取得实质性的改变。在各种争论声中，高等学校行政化不但没有淡化，反而呈现难以遏制的势头，集中表现为以下几方面。
(一)高等学校等级设置行政化
我国将高等学校设置为副部级、正厅级、副厅级等等级。不同级别的学校在各种待遇上都存在差别。一般的副部级学校都由教育部直属，教育经费得到中央和所在地政府的财政支持，一些厅级、副厅级学校一般是省级直属，中央对这些高等学校的财政支持力度相比那些副部级学校来说要小得多。同时，级别不同的学校，其校长、党委书记等的待遇也存在等级差别。出于这些原因，各学校都热衷于提升自身的级别，中专致力于升大专、大专致力于升本科、本科致力于升重点。
(二)高等学校机构设置行政化
在高等学校的党政机关中，除了几个自己独有的部门，如教务处、学生处等以外，其机构设置基本上是按照地方政府的模式设置的。如党办、校办、组织部、宣传部、统战部、纪委、监察处、审计处、保卫处、工会、团委等等，应有尽有，行政化色彩浓重。
(三)高等学校管理和运行行政化
高等学校被作为我国行政科层体系的一个环节，是具体执行国家教育任务的基层单位，附属于上级主管行政机关。高等学校好像是教育行政机关的一个车间，从招生到毕业，整个流程都听命于教育行政机关的安排，高等学校也习惯于听从命令和指挥。教育行政机关不仅管高等学校的人、财、物，而且还管高等学校的具体业务工作，如重点学科的评审、博士点和硕士点的设置、教学评估，等等。高等学校内部权力架构基本上可以概括为：“党委有权，校长管钱，教代会很少开会，学委会都是官员。”高等学校所有官员干部都是任命的，层层任命，完全按行政规则来操作。
(四)高等学校行政决策权力独大
我国《高等教育法》第39条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。第41条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科研研究和其他行政管理工作”。从法律规定可知，法律规定了“校长负责制”，给予了校长极大的管理权限。在这种脱胎于行政机关首长负责制的“校长负责制”下，校长权限非常广泛，对于行政问题，校长主持的校长办公会议或者校务会议是最高的决策机构；而对于学术问题，学校的学术委员会是最高一级的决策机构。但是，实际上校长的权力很大，有些校长甚至将自己凌驾于学术委员会之上。
三、高等学校行政化的消极后果
(一)政府对高等学校的行政管理干预加强
由于高等学校领导主要是由上级主管部门决定的，高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权都集中在政府手中。因此，高等学校是政府意志的执行者，教学内容的安排、学科体制的确定、教学体例的设定，甚至研究生招生考试科目的确定都是由政府和教育行政主管部门说了算，学校原则上是按照政府的指令办事。正是由于这种从上到下的层级式体制，为了提高自己的行政级别，或者当自己的行政级别提高之后，高等学校领导都会更自觉地与上保持一致，致使政府对高等学校的管理进一步加强，而这一形势的出现，进一步加强了高等学校的行政化，最终走进一个恶性循环。
(二)高等学校领导的官员定位和官员意识增强
由于我国高等学校领导是由上级部门任命，且高等学校领导具有相应的行政级别。在这种高校领导由上级任命的体制下，高等学校领导的官员意识普遍增强，定位出现了偏差，这主要表现在以下几个方面：首先，权力过于集中，党务管理方面，由书记说了算；行政事务方面，由校长说了算。其次，高等学校津贴奖金由高到低按行政级别分配，校领导拿最高档次，教师按职称套相应的行政级别。无官衔的教师必须完成相应的教学、科研工作量才能拿到津贴奖金，而党政官员则没有工作量要求。再次，近亲繁殖普遍化，高等学校在提拔干部、引进人才上，往往是凭借各种关系，有关系的优先上，没关系的站后面排队。
(三)高等学校的办学宗旨偏离
在行政化的背景下，大学已不是单纯地在办学，而是在办政府。用行政思维办校，导致高等学校追求近期业绩，注重外延发展，而忽视内涵的建设。具体表现在以下两个方面：一是各高等学校争相搞建设。有些高等学校为了建设“一流”学校，也不管实际的财力、物力，不惜四处举债，以致债台高筑。为了还债，有些高等学校领导不得不转变为追求利润最大化的商人，把创收放在首位，不顾社会影响，不顾教育质量，大搞教育产业化。二是不尊重学术规律。现在“计划学术”、“量化学术”在各个高等学校盛行，学校通过给教师下达高指标让教师成为为“指标”而拼命的“学术民工”，造成学术泡沫和学术垃圾。
(四)高等学校的办学成本提高
当前高等学校的办学成本之所以这么高，其实是这中间承担了很大一部分的行政办学经费。高等学校行政化招来了各种各样的官方评估，这使得高等学校花费大量的人力、物力用于与教学和科研无关的事务，有限的经费耗散在毫无知识价值、教育与科研价值的行政行为上。同时，由于学校的科层制设置，使得行政机构臃肿、人员数量
庞大，增加了不必要的行政成本。除此之外，高校每年还要开支大量的行政事业经费，产生大量的接待费用。
(五)教育腐败现象一定程度上存在
一是在学校招生中，虽然整体上高等学校没有招生自主权，但行政领导在120％投档、加分政策、特长生招生、2％机动指标等方面仍拥有一定的权力。在这被认为是招生“潜规则”的运作空间里，由于行政干预的存在，致使社会对高等学校能否公正公平地进行自主招生一直有着强烈怀疑。二是在人才引进与职称评聘中，行政力量过分干涉，导致聘用、晋升无法按照学术标准实施，一些有真才实学的人才被行政力量通过貌似合法的程序排斥在外，而与领导关系亲密的人却往往得势。三是在学校学术研究与教育教学中，行政力量有着资源配置权，导致权力寻租问题普遍存在，在课题申请、论文发表、专利申请中，学术道德、学术诚信问题频发，高等学校科研经费的管理也存在严重的漏洞。四是在学校资金运作与财务管理中，由于缺乏透明的财务体系，行政领导行使财权缺乏监督，导致大学的财务问题也十分突出。
(六)高等教育质量持续下降
毋庸置疑，当前高等教育质量持续下降的一个重要原因是，由于高等学校行政化趋势加强。对高等学校而言，教师应该是真正的主体，行政官员只是服务于教师和学生的。而如今，高等学校行政官员却成了支撑大学的主体，成了领导教师和学生的“官”，以致领导和老师之间矛盾重重、学校和学生的关系不容乐观。
如人民大学的张鸣事件、北京大学的邹恒甫事件，其根源都是老师与行政权力之间的矛盾。相比教师而言，学生的自主权就更为缺少，几乎就没有参与学校决策的机会，也同样没有任何的话语权。在高等学校行政化的趋势下，学生是绝对的弱势者，处于完全被动的状态，缺少伸张个性的机会，习惯性地听从命令，更主要的是其创造力被扼杀了，这也是当前高校毕业生质量下降的一个重要原因。
四、高等学校行政化的原因分析
(一)政府权力干预和影响过大
在计划体制下，我国的教育目标带有较强的政治色彩，教育被定位为社会的上层建筑。在这种观念的指导下，教育被认为是国家的权力，过分强化的政治功能导致高等学校教育的泛政治化，从而导致了高等学校教育管理的行政化。直到今天，这种教育体制的官僚化也仍然存在，甚至日趋加强。在高等学校，行政首长、学术领袖不是经过大学共同体自发产生的，而是经过自上而下的权力运作出现的。教学内容的安排、学科体制的确定、教学体例的设定，甚至于研究生招生考试科目的确定，大学教授是没有发言权的，甚至大学本身也是没有发言权的。这一切都是由政府或教育行政主管部门说了算。这种政府权力有形的干预和无形的影响正是制约当代中国高校发展的一个最重要的因素。
(二)行政权力和学术权力混淆
美国学者伯顿·R·克拉克将学术权力定义为“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。行政权力是保障和维护学术权力正常行使的条件。学术权力应该由学术委员会行使，然而，在当前的形势下，高等学校校长行政权力独大，甚至干涉学术权力，使学术权力有名无实。
(三)高等学校行政管理缺乏法治、民主精神
虽然，我国高等学校行政管理法律体系已经基本形成，但是仍然存在很多的空白。很多制度的实施依靠的是政策而不是法律，在具体的管理中，教师、家长、学生参与学校管理的机会很少，民主决策程度较低。而在国外，这并非如此。例如，法国的高等学校在学校教职工和学生中选举代表成立管理委员会，作为学校的议事机构，决定学校经费、规划等重大事项；俄罗斯《联邦教育法》规定：学校的最高自治机构是学校全体人员代表会议，代表会议的代表由学生、教师、学校其他工作人员、家长及社会团体的代表组成；美国的公立学校接受社会监督，社区成立教育委员会，选举各界人士和学生家长代表为教育委员会委员。
(四)民主监督机制不完善
我国现行法律规定教职工代表会议作为学校民主监督机构，同时设置学生代表会议作为咨询机构。但是在实际操作中，并未赋予教职工代表会议相应的权利，即使教职工对于学校的管理存在异议也只有提出意见的权利，却没有相关的规定赋予它实权去督促学校改正。而学生代表会议在高等学校基本上不存在，或形同虚设。
五、高等学校行政化改革途径
(一)增强高等学校管理的自主权
1998年颁布的《高等教育法》明确规定高等学校有自主办学权，但是现在我国高等学校突出的特征是行政化，大学不是或不完全是现代意义上的大学，而是政府行政体系在大学系统内的延伸。主要特征是校内庞大的行政官员队伍是支配和支撑大学的真正主体，单位和人员按权力框框编排在不同的等级中，权力意志是大学运作的根本价值信号，权力价值标准是评价人的行为、肯定人的价值的根本标准和根据。这种趋势的发展对我国高等教育的发展形成了严重的束缚，必须进行改革，减少政府对高等学校的干预，增强高等学校管理的自主权。增强高等学校管理的自主权可以从以下两方面人手：
1，改变计划经济时期遗留下来的固有观念
高等学校作为办学实体，应具有与其功能、职责、任务等相互匹配的权利，但由于国别、制度、时代观念的不同，对办学自主权的认识和确定差异却很大。在我国实行计划经济时期，政府统揽了高等学校的很多工作，对于高等学校的人、财、物的投入与管理政府也都直接负责。这样的管理模式只能使学校作为政府下属的直管单位，自身没办学自主权，也促使高等学校更多地依赖政府，自身缺乏办学的积极性和活力。
随着我国市场经济的建立，高等教育的管理体制发生了很大的变化，高等学校的办学自主权也逐步扩大，但从社会发展和高等教育发展的角度看，目前的现状仍然有一些不适应的方面，如招生方面，尽管各省市招生工作每年都有改革，但高等学校招生必须通过招办，而不能直接面向社会。各省市招办每年要出台一些新规定。而各学校却无权制定有利于学校的招生规定，只能在各省市的政策范围、所提供的名单中选择。这种计划经济时期遗留下来的固有观念阻碍了教育体制的改革，对高等学校行政化提供了滋生与发展的温床，必须进行改变。
2，转变政府职能、落实高等学校自主权
政府对高等学校的领导管理是高等学校发展的根本保证。政府对高等学校不是管不管的问题，而是如何管理，管到什么程度的问题。社会越进步，高等教育越发展，政府对高等学校的法令法规也就越多，这是一对矛盾。如何解决这一矛盾，就是政府要对高等教育进行必要的管理、适当的管理、合理的管理。
具体来讲，就是由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为整体管理，由硬性管理转变为
软性管理。政府的必要控制或管理应主要体现在教育的规划和立法、教育经费的管理与控制、教育的评估与监督等三个方面。只有这样，才能实现国家所有权和高等学校自主权的相对分离，才能使高等学校办学自主权得到真正解决。
(二)学术、行政分而治之
大学是学术单位，它不是一个政府部门的延伸。大学是一个学术团体，在学术团体里面，学术权力是基础性的，行政权力应该是为学术权力服务的。所以，学校的行政部门职能应限定在为学术服务的范围内，而不是无限扩大。笔者认为，由教授来治学，成立专门的行政管理部门，专门负责行政事务，而不是学者、官员双重身份、双重责任。
所谓行政权力，严格地讲，它表现出“科层化”特征。正如韦伯所认为的，科层化的权力属于法定的权力，它本来指在经济领域中明确分工，以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托，因此又可称为“制度化”的权力。高等学校的行政权力一般分为三个等级，即校、院、系，三者间构成了一个自上而下的权力体系，维持着高等学校的日常运作。学术权力，更确切地讲，它属于一种权威，权威不同于制度化的权力，权威意味着自愿的依存，并且是支配者和被支配者在目标取向上协调一致。
对此，笔者认为高等学校应按照学术权力、行政权力分别构建不同的管理系统：学术委员会一主席、校务委员会一校长。其中，学术委员会是学校学术事务的最高决策机构，学术委员会主席是其执行机构。校务委员会是学校行政事务的决策机构，集体讨论决定学校行政管理方面的重大事项；校长是学校行政事务的执行机构，具体负责学校日常运行。
1，学术权力系统
要使学术权力得以充分发挥，我国应该在法律上给予其一定的保障。我国《高等教育法》规定的学术委员会制度存在一定的欠缺，法律对学术委员会在学术方面的权限规定得不够全面，一些重要的学术决策，如教学和学术研究机构的设立、撤并、分立、合并，学校学术方面的发展规划、学科建设、专业调整、教材建设和人才培养方案等都属于学术问题，应当由学术委员会决定，然而《高等教育法》却没将其规定在学术权力内。对此，我国需要借鉴外国经验，在法律中对于学术问题采取概括或列举规定的方式明确纳入学术委员会的权限范围之内。
学术权力系统应该纳入学生和一些社会人员，因为学术事务不仅关系到教师和研究人员，学生也有权对学校的学术事务发表意见，因为他们是学校的教育对象，是学术行为最直接的作为对象。同时，学术委员会与社会也应该保持相应的联系，所以，还应当适当吸收校外从事学术研究的人员参加。
2，行政权力系统
我国现行制度中对于校长的权力规定得过于宽泛，应该调整现行法律中校长的职权，同时建立并完善民主决策机制。按照议事和执行相分离的原则，完善校务委员会制度，作为学校行政事务的决策机构，校长作为学校行政事务的执行机构。对于有关学校重大事项的决策权转归校务委员会行使，如学校行政机构的设置、学校规章制度的建立、学校重大的行政性改革方案的确定，等等。对于校务委员会的组成人员，除了校长、副校长、各院长、教职工代表外还应加入学生代表，且赋予他们与其他组成人员同样的权利。同时，行政权力系统与学术权力系统的人员不重复交叉，权力范围明确进行分工。
(三)改革校长选拔制度、落实民主与法治精神
在我国，校长大大小小都是官。高等学校校长由副厅级到副部级，依次不等。校长有了行政级别，意味着拥有了一定的行政权力，具备了在更大范围内进行升迁调任的某种资格和可能。我国现行的高等学校校长是由教育主管部门直接任命或聘任，且在法律上对校长的权限没有明确的规定，过于宽泛化，导致校长行政权力独大。这既不利于选拔优秀人才，也无从体现高等学校民主与法治的精神，同时也引导了高等学校行政化的趋势。对于这种情况，我国应该在法律上明确规定校长的职权，同时改革校长选拔制度，建立高素质的高等学校校长队伍，促进校长的发展方向更为职业化和专业化。
笔者认为，我国高等学校校长选拔制度的改革应该遵循三项基本原则：
1，将高等学校长的岗位与国家行政级别彻底脱钩
将大学校长岗位与国家行政级别挂钩，对高等学校的发展有害而无利，它给高等学校校长以“官员”的意识，从而形成一种官本位的高等学校行政体制。高等学校不是政府，它是一个学术团体。所以，那些一心想做官的人应该被排除在大学之外，从根本上改变大学校长目前的官员式的思维定式和行为模式，遴选出熟悉大学、理解大学、致力于实现大学理想的人出任大学校长。
2，高等学校校长的选拔要公开进行
高等学校校长的选拔不能只局限于本校的小圈子。要把对校长的岗位要求和岗位职责，学校的长短期目标等在有影响的、全国性的教育报刊和网站上公布，在全国乃至全世界范围内选拔校长。通过公开的选拔可以促进校长的流动，逐步建立起一支优秀的“专业”校长队伍。这样，校长们就可以潜心研究大学理念和办学规律，超越一所学校经验的局限性。
3，在高等学校校长的选拔过程中要体现民主参与
高等学校校长的选拔要真正依靠教师的力量，同时应该加入学生、家长及社会人员的力量。要这样做，必须有组织上的保障，比如成立“选举委员会”，由教师、学生、家长等人员参与校长的选拔。这样的组织由各个团体自行推荐产生的代表参加，组织成员自始至终参加遴选的整个过程，从确定选什么样的校长，制订校长的岗位职责，到最后做出决策。只有在教师、学生和其他社会成员的共同监督和参与下，才有可能真正选拔出熟悉和了解高等学校如何运作、真正懂得高等学校教育的人出任高等学校校长。
从参与范围上来体现民主，从制度改革中加强法治，从而最终使民主、法治贯穿于高等学校管理的各个方面。
(四)建立完善的民主监督机制
加强对高等学校的民主监督，应切实发挥高等学校职工代表会议、学术委员会议和学生代表会议的作用。同时实行校务公开，加强对高等学校的司法监督等。
1，充分发挥教代会的作用
首先要注意代表的确定，教代会成员的确定具有举足轻重的作用，既然是代表广大教职工的利益，那么此代表人选必须真正由广大教职员工通过民主、公开的渠道把那些正直、敢于坦言、有群众威信的人选拔出来。其次，教代会的民主监督应贯彻于学校系统管理的各个环节，民主监督要经常化、制度化，避免仅仅局限于一年一次大会的参与。学校的发展规划、办学思路、重要决策以及对学校制度改革的实施意见、岗位设置与聘用、岗位津贴发放管理办法、干部管理、后勤社会化等文件在草拟过程中，都提交教代会进行充分讨论，为学校最终决策提供依据。
2，实行校务公开
校务公开是对管理者实行监督的最佳途径。校务公开有以下几点好处：一是有利于领导把学校的大事和涉及到教职工切身利益的事情，让大家都了解，给施政减少了中间环节，还可避免中间环节故障，有利于政令畅通；二是可以促进上情下达、下情上传，有利于领导和群众双向知情，沟通干群关系，减少矛盾冲突；三是可以使领导听到真话、实话和好的主意，有利于促进民主决策和科学决策。校务公开是依法治校的必然选择。凡是学校工作中的重大决定，涉及师生员工切身利益的政策措施，都应当按照法律和有关文件的规定通过一定途径和形式加以公开，有些规定和决定(如招生章程、收费标准等)还应当向社会公开。公开是最有力的监督，是防止腐败行为发生的有效机制。
3，加强对高等学校的司法监督
司法对高等学校管理的审查可以有力地推动高等学校内部管理秩序的完善。司法审查对高等学校管理秩序的完善主要表现在两个方面：一是消除管理规章中存在的瑕疵；二是使高等学校管理符合正当的程序要求。高等学校规章作为高等学校内部管理的基本依据，对高等学校内部机构的运作具有明确的规范性。因此，司法审查无疑有助于高等学校管理符合正当程序的要求。遵循正当程序，是高等学校管理更加公开、公正和公平的必然要求，这些要求是高等学校管理走出行政化的必由之路。司法审查介入高等学校管理可能是一个长期争论的话题；但不容否认，司法审查作为一种被动性、中立性、权威性和终极性的力量，对高等学校行使的公权力实行外部监督是不可缺少而且无法替代的。
综上所述，我国高等学校行政化问题已经到了非改不可的地步，它对我国高等教育的发展产生了严重的制约，降低了教育质量，干扰和损害了学术的活力和创造力。所以，以当前的现实情况为立足点，进行高等学校内部权力系统改革、改革高等学校校长选拔制度、转变政府对高等学校管理的职能定位及完善对高等学校的民主监督体制有其现实意义。它有利于促进高等学校行政化问题的解决，提高高等教育质量。