“二孩”政策实施中城市居民公共服务需求及保障措施研究

【摘要】：随着“二孩”政策的全面推行，社会各界对这一问题给予了特别关注。本文在梳理我国计划生育政策的发展历程基础上，就“二孩”政策实施中城市居民公共服务需求和保障措施方面进行了分析，旨在使该政策更好地实施，并达到应有的效果。

【关键词】：二孩;公共服务需求;政策;保障

一、我国计划生育政策的发展历程

1980年，针对我国人口众多、人均资源相对不足的基本国情，党中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡中国家庭“每对夫妇只生育一个孩子”，标志着以独生子女政策为中心的计划生育政策的开始。到1982年，计划生育被正式确立为我国的基本国策，并写入《宪法》。

在计划生育政策作为基本国策实施的30多年里，我国人口增长的速度得到有效控制，没有因过于膨胀的人口对经济发展造成致命的影响。但同时我们要注意到，近年来我国的人口数量和人口结构发生了巨大的变化。据国家统计局发布的数据显示，截止到 2015年末全国大陆总人口137462万人，人口自然增长率为4.96‰。我国已成为世界上人口增长率极低的国家之一，明显低于正常的人口生育更替水平。2015年中国社科院发布“经济蓝皮书”警示，目前我国的生育率已经非常接近“低生育陷阱”。老年人口比重快速上升，人口老龄化加剧引发的一系列社会问题对我国经济和会的可持续健康发展形成了一定的压力，老龄化问题开始受到各方关注。由此，我国的计划生育政策开始做出不断调整和完善。

2013年底，中共十八届三中全会召开，以习近平同志为总书记的党中央站在中华民族长远发展的高度，着眼于经济社会发展全局和人口发展的转折性变化，提出了坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，为新时期人口和计划生育的改革发展指明了方向。

在平稳实施单独两孩政策的基础上，党的十八届五中全会做出了全面实施一对夫妇可以生育两个孩子的重大决策。这是对人口和计划生育政策的又一次重大调整，是中央基于人口与经济社会发展新形势做出的重大战略决策，具有里程碑意义。2015年12月31日，中共中央、国务院专门印发了《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称《决定》），对实施全面两孩政策、深化计划生育服务管理改革做出了全面的部署，明确提出了计划生育改革发展的思路、原则、目标、主要任务和措施，是指导“十三五”和今后一个时期人口和计划生育工作的纲领性文件。《决定》的发布，为缓解我国人口老龄化危机，实现人口均衡发展起到了重要作用。

二、“二孩”政策实施中城市居民公共服务需求与保障措施分析

伴随着“全面二孩”政策的实施，一系列新的问题凸显出来。例如，在公共服务方面，人们有哪些具体的需求？政府的配套保障该如何跟进？这些都是二孩政策落实过程中迫切需要解决的问题。只有在充分了解群众的公共服务需求的基础上，进一步合理规划和配置医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务资源，才能使全面二孩政策发挥更好的作用。

（一）医疗卫生资源

人口基数大、人均资源占有量小是我国的基本国情。在我国医疗资源本身就紧张的情况下，“全面二孩”政策的提出无疑使医疗资源雪上加霜。“二孩”政策实施后的三至五年，大量孕产人群集中生育及出生人口的大幅增长等都将直接对医疗卫生公共资源造成一定压力。

同时，符合“全面二孩”生育政策的人群中高龄产妇比重较大，使得高风险、高技术含量的产科任务增加，这对高危产科的整体应对能力提出了更高的要求。而出生人口的持續增长使儿科的优秀专科人才更加紧缺。据2014年《中国卫生统计年鉴》数据表明，2010年儿科执业医师10.5万人，2014年10万人，5年来绝对数减少5000人，儿科医生占比值为1.62%。我国每1000名儿童中有0.43名儿科医生，参照美国每1000名儿童中有1.46名儿科医生的比例，至少还缺口20余万。但是人力资源配置向公立医疗机构的倾斜，以及医疗服务体系的行政化体制，不仅限制了公立医疗机构的招聘自主权，也导致民营医疗机构无法吸收足够的适用人才。正是这些因素导致妇产科及儿科领域人力资源的增长远远低于需求增长的幅度，出现了严重的人力资源危机，服务品质难以提升。

针对这些情况，我国应继续坚持公立机构的主导投资和配置地位，强化政府职能，引导和鼓励社会力量举办非营利性妇女儿童医院等服务机构，实现医疗资源配置的投入量与医疗资源的利用和服务的人群数相适应。同时，国家将重点增加医疗资源的供给，加大妇产科、儿科卫生资源资金投入，注重医疗卫生工作重心下移和资源下沉。另一方面，加大对妇产科、儿科紧缺专业人才的培养，重人才结构和素质建设，制定合理的人才发展规划方案。

（二）教育资源

“二孩”政策的全面放开，人口数量急剧上升必然直接影响不同学段教育机构的规模和资源配置，尤其对学前教育的影响最大。一方面，全面放开二孩政策会增加学前儿童数量，“入园难”现象时有发生;另一方面，全面放开二孩政策会影响学前教育的质量，对学前教育师资提出更高要求。

“全面二孩”的真正落实需要学前教育的政策支持，国家相关部门应尽快配足相关教育资源，大力支持学前教育的发展，特别是要加快推动城乡幼儿园的建设，将学前教育纳入经济社会发展规划和教育事业发展规划，逐步形成普惠性学前教育公共服务体系，使孩子可以接受良好的教育，保证受教育公平。同时，鼓励各地逐步将民办幼儿园纳入公共服务体系，不断完善幼儿园的设施及服务，并加大对幼儿园教师的职业培训和政府监管，为家庭提供更多安全、普惠、负担得起的公共托幼服务，以减轻家庭照料负担。

（三）社会保障

“如何让两孩生得起、养得好？”这是社会各界对二孩政策实施后最关注的问题，更是不少适龄夫妇反复思量的问题。2015年，中国社科院社会学研究所刊发了著名社会学家徐安琪的一份调研报告，该报告根据对上海市徐汇区的一项社会调查得出，父母养大一个身体健康的孩子平均要花掉49万元。这份研究结果在一定程度上反映出当前我国社会养育孩子的成本高、负担重。 “全面二孩”政策想要达到预期的目标，让大家愿意生两孩，达到人口的均衡，就需要考虑如何做好社会保障，形成鼓励更多的育龄家庭按政策生育的环境。

首先，完善生育保险制度，规范保障内容、扩大覆盖范围、落实相关待遇，更多更公平地惠及全民。其次，进一步调整完善生育假、配偶陪产假等政策。可参考国外经验，让男性也享有照料子女的假期，或者以家庭为单位，夫妻双方共享产假，在产假的总额度内夫妻自由分配休假时间，鼓励男女共同分担育儿责任。再次，依法保障女性的就业权益。严格落实《劳动法》、《妇女权益保障法》、《就业促进法》等相关法律法规，切实保障妇女平等就业、休假的权利。特别是鼓励用人单位制订有利于女职工平衡事业和家庭关系的相关规定，帮助女职工做好职业规划，支持其生育后重返工作岗位。同时，不断完善劳动力市场就业歧视监管机制，加大对就业性别歧视行为的查处力度，保障妇女平等就业权利。

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