国内外农业适度规模经营及金融支持模式比较

农业是国民经济的基础，规模经营是发展现代农业的必由之路，深入研究国内外适度规模经营形式和金融支持模式，对于拓展金融机构业务领域，有效服务农业现代化和国家粮食安全具有重要意义。

农业适度规模经营的内涵

适度规模经营源于规模经济，指在既有条件下，适度扩大生产经营规模，使土地、资本、劳动力等生产要素配置趋向合理，以达成农业最佳经营效益。实证表明，粮食单产与土地经营规模的关系呈倒U型，起初随着规模增加而上升，但到一定规模后，随着规模的增加而下降。

农业适度规模经营是一个动态概念，与各地资源禀赋条件、经济社会发展水平、农业社会化服务和机械化水平等密切相关，不是一个固定量化值，但总体上来说呈放大的趋势。美国1935年家庭农场的平均规模大约是60公顷，2007年平均规模175公顷，到现在户均规模大概是200公顷。欧洲国家的家庭农场在二战以后平均规模为20～30公顷，现在是40～50公顷。我国2012年共有家庭农场87.7万个，经营耕地面积1.76亿亩，平均每个家庭农场的规模为200亩。

从国内外实践经验看，实现规模经营的途径主要有以下几点：一是资源要素的聚集，如耕地向种田能手集中、生产向主产区集中、企业向园区集中。二是经营主体的联合，如联户经营、合作经营、集体经营等。三是产业化，如产加销一条龙、贸工农一体化。四是专业化分工和社会化服务。五是加强基础设施建设和公共服务。

具体的适度规模衡量标准业界虽有争议，但主要从两个维度衡量：一是从效率的维度，二是从公平的维度。总体而言，农业适度规模的边界在于，既要使农户种粮年收入不低于或略高于其机会成本，又要不因为农民种植规模过大而导致农民总收入差距太大并对粮食单产产生负面影响。

适度规模经营的意义，概括而言是“三个有利于”：有利于降低农业生产成本，增加农民收入；有利于稳步提高粮食总产量，维护国家粮食安全；有利于解放农村劳动力，推动城镇化发展。

国外农业适度规模类型及金融支持情况

从国外情况看，家庭农场是实现适度规模经营的主要形式，几乎没有一个国家是通过工商企业来实现规模经营和农业现代化的，包括世界上农业最发达的美国亦不例外。实际上，美国、日本等国家对工商企业进入农业生产领域均有严格限制。按家庭农场规模大小，可将发达国家农业规模经营分为三种模式。

以美国为代表的大型家庭农场模式

此模式适用于人少地多，劳动力短缺，耕地以平原为主的国家，便于通过机械化作业大幅度提高农业生产率，家庭农场的规模比较大，如美国2011年每个农场平均规模为175公顷。金融支持措施：美国自20世纪初逐步构建起以合作金融为主导、政策性金融为补充、农业保险为保障的多层次全方位农村金融体系，有力地促进了农业生产规模化、专业化。

一是在政府引导支持下推动建立合作银行体系。1916年成立联邦土地银行，1923年成立中期信贷银行，1933年成立合作社银行，分别为农场主提供长期、中短期和各种专业合作社贷款。1933年，三家银行在保持经营独立性的基础上整合为农场信贷系统（FCS），通过相互担保发行联合债券筹集低成本资金，为农场主提供各项融资支持。

二是在政府主导下建立政策性金融体系。主要包括商品信贷公司、农村电气化管理局、农民家计局，分别成立于1933年、1935年和1946年。商品信贷公司主要为执行政府的农产品价格支持政策，为农场主提供农产品抵押贷款、价差补贴、災害补贴等资金支持；农村电气化管理局主要解决农村电网和通讯设施建设的资金问题；农民家计局主要为新自耕农创业提供购地、改良农田水利等方面的信贷支持。三家机构均隶属美国农业部，资本金部分或全部来源于政府拨款，不以盈利为目的。

三是建立了完善的农业保险体系。包括联邦农作物保险公司和拥有农业保险牌照的各类私营保险公司。前者负责制定全国性险种条款，制订农业保险计划责任额并进行分配、控制风险等，同时为各类农业保险公司提供再保险服务；后者直接为农场主提供各类农业保险产品和服务。

以日本为代表的小型家庭农场模式

此模式适用于人多地少、耕地资源短缺且以山地为主的地区，不适于大规模机械化作业，通过发展生物技术和小型农机械进行精耕细作，提高土地生产率。2011年日本人均耕地仅为0.036公顷，农户平均耕地面积为2.92公顷。

金融支持措施：二战后，日本效仿欧美构建起包括合作金融、政策性金融和农业保险在内的完整的农村金融体系。

一是合作金融，这是支持规模化经营的主要力量，在农业农村贷款中的市场份额占50%以上。日本农村合作金融依托农协（农业合作社）自下而上建有三层机构，各级间经济上独立核算、自负盈亏，上下级间是指导而非隶属的关系，最高层称为农业中央金库。合作金融的存款利率通常比商业银行高0.1个百分点，贷款利率却比商业银行低0.1个百分点，通常不需要担保。

二是政策性金融体系。1953年由政府全资成立农林渔业金融公库，采取委托贷款方式，主要提供土地改良、技术培训、农业基础设施建设等长期信贷资金，贷款平均期限25年，最长可达55年，贷款利率低且通常固定不变。2008年10月在此基础上成立日本政策金融公库，业务包括农业、食品加工业、林业和渔业四大类，农林渔业金融公库改为政策金融公库下的农林水产事业部。

三是农业保险体系。日本是世界上最早建立信用担保体系的国家之一，1961年建立农业信用保证制度，由政府主导建立的农业信用基金协会负责运营管理，借款人只需缴纳4%左右的保证费就可得到融资担保。1971年设立存款保险公司，20世纪80年代后受泡沫经济冲击，几经改革仍未走出困境，2002年4月被正式解除，代之建立的是相互援助制度，由农协将存款的一定比例交给农林中央金库统一管理，当有农协经营出现问题时用以弥补资金不足。

以法国为代表的中等规模家庭农场模式

此模式适用的人均耕地面积介于上述两者之间，劳动力和耕地资源优势均不突出，通过发展适度规模经营，依靠生物技术和机械化同时提高土地产出率和劳动生产率。如法国2011年人均耕地面积0.28公顷，农场平均规模55公顷。

金融支持措施：法国在充分发挥合作金融基础上，由政府主导建立起发达的农村金融体系，主要有法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、法国土地信贷银行等，基本都是政府所有或者受政府控制。

一是农业信贷银行，实质是一家合作社银行，它是法国农村金融组织体系的核心，依靠政府贴息发放大量长期低息贷款，重点支持农业生产开支、投资生产设备和农民住房贷款等，贷款利率一般只有商业贷款利率的50%。

二是法国土地信贷银行，1952年依据《土地银行法》成立，为农民购买农业用地、农业生产设备和住房等提供中长期抵押贷款。

三是农业保险体系。1900年7月颁布农业互助保险法，设立互助保险社，在全国设立中央、地区和基层三级机构，为农业提供各类保险。1964年建立农业损害保证制度，进一步拓宽互助保险社的保险范围，并分散了其经营风险。政府为农民提供50%～80%的保费补贴，并对保险公司提供费用补贴以及税收优惠。

三种模式的共同特征：一是有发达的合作金融作基础。二是建立专门的农业政策性金融机构，为农业规模经营提供低息信贷支持。三是建立了完善的农业保险体系，为农业经营和金融投入分散风险。四是政府给予大量财税支持，或直接出资建立农业政策性金融机构，如美国建立农民家计局，或为农业金融提供大量贴息支持，再如法国给农民长期贷款贴息率超过50%，保费补贴甚至高达80%。

国内适度规模形式

政府推动型。政府在规模经营中起主导作用，通过强大的财政支持，以奖励、补贴等方式推动土地、农机等生产要素的集中，进而实现规模经营。这种模式适用于种植业、养殖业和农业社会化服务等领域，在地域上适合经济发达地区。典型案例如江苏“沛县模式”。该县政府出资成立沛县汉润农村土地流转经营有限公司，统筹土地流转和集中整治、农田基本建设，为新型经营主体适度规模经营提供各类农业生产社会化服务。

农民专业合作社带动型。农民自发或在个别生产能手带动下成立合作社，社员之间形成紧密的利益链条，合作社有完善的制度体系和利益分配机制，组织中既有传统种养经验丰富的社员，又有具备现代经营意识的社员，主要适用于种植业、养殖业和高效农业，适宜于有大户或经济能人牵头，相关产业已经形成显著规模和良好发展基础的地区。

农业社会化服务组织带动型。主要依托当地健全的农业社会化服务组织体系，实现农业生产经营过程中某个或某些环节的规模经营，主要适用于种植业、养殖业和农业社会化服务业，地域上适合在农业社会化服务体系较健全、政府引导监管机制较完善的地区推广。典型个案如河南商水县的农田托管模式。该县天华种植专业合作社成立机械耕作队、收割队、科技队、田管队、抗旱防汛队，用专业化技术人员为农户提供菜单式有偿服务，目前托管土地12000亩，辐射带动周边3个乡镇20多个行政村的3000多个农户。这一模式在实现农业生产经营规模化、专业化、标准化的同时，有效化解了农民常年外出务工与家庭承包经营的矛盾，使农民实现了“离乡不丢地，不种有收益”。

龙头企业带动型。主要依托当地实力雄厚的龙头企业，在政府的协调和引导下发挥市场机制作用，推进适度规模经营，这种模式适用于种植业和养殖业，适合在农业产业化发展较好的地区推广，典型个案如山东滨州的中裕模式。中裕食品有限公司是一家集优质小麦良种繁育、收购初加工、食品深加工、快餐经营、废弃物资源化综合利用于一体的循环经济型企业，通过与农民签订优质小麦订单，采取“三免一加”（免费供种、免费播种、免费收割、加价10%～20%收购）和“五统一”（统一供种、统一施肥、统一用药、统一技术指导、统一收割）的合作及管理模式，推广优质小麦新品种（“师栾02—1”“山东20”等）和高产高效种植技术，带动粮食增产10%、农民增收30%以上。2014年，企业签订优质麦种植合同面积达100万亩。

家庭农场或种养大户经营型。种养大户租赁他人土地，主要依靠自己的技术、经验和资金进行规模化种养，适用于在那些农户分散经营比较效益低，通过规模化和现代农业技术、设施的使用可以大大拓展经营效益空间的地区，如东北地区的家庭农场。

总体上看，國内农业适度规模经营以农民自主探索为主，政府引导为辅。适度规模经营的主体包括种养大户、农业专业合作社、农业产业化龙头企业等。据统计，截至2015年末，全国有各类专业合作社153.1万家、社员农户1亿户，有农业产业化龙头企业12.87万个，当年销售收入9.19万亿元、净利润5500亿元，带动农户7283万户。截至2012年底，全国共有家庭农场87.7万个，经营耕地面积1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4%，经营总收入1620亿元，平均每个农场18.47万元。

国内金融支持农业适度规模经营的模式

目前国内支持农业规模经营的银行机构主要有农发行、农行、邮储银行以及农村商业银行，支持对象主要为种粮大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

商业银行支持模式

近年来，随着国家加大农业支持力度，大力推进城乡一体化，农业农村逐渐成为众多商业金融机构关注的领域。商业银行积极尝试介入农地流转和规模经营领域，概括起来主要有以下四种类型：

一是产业链融资模式。银行将资金贷给有实力的农业产业化龙头企业或农业专业合作社，用于统一购买种子、化肥等生产资料和大型农机具，为社员（农户）提供种、管、收等一体化综合服务，或由龙头企业（合作社）提供担保，银行直接贷款给与其存在稳定合作关系的农户和家庭农场。

二是银保合作模式。种养大户（家庭农场）先向保险公司购买农业保险，然后以保单作为抵押向银行申请贷款。如安徽省国元农业保险公司针对新型农业经营主体推出“助农宝”业务，保险费率2%左右，银行贷款利率上浮不超过央行同期同档次基准利率30%，试点银行和保险公司按照2∶8比例分摊风险。贷款最高限额一般在100万元以内，目前该模式累计融资额7000多万元。

三是自然人担保、联保贷款模式。由当地信誉良好的人（如公务员、村支书等）提供担保或由几个农户联合提供信用担保，银行向种养大户（家庭农场）发放50万元以下的贷款，解决缺乏有效抵押物的难题。

四是“两权”抵押贷款模式。银行创新担保方式，以农户的土地（林地）承包经营权或宅基地财产权作抵押发放贷款。如2010年重庆农商行尝试林权抵押模式，为博森林业公司综合授信4亿元，发放林权抵押贷款2亿多元。

商业银行支持规模经营存在的的问题，主要是参与金融机构少、贷款额度小、贷款产品单一。以河南省为例，2015年全省涉及土地流转和规模经营的商业银行只有农业银行、农村信用社、村镇银行3家，贷款额度都较少，每家机构都在2亿元之内。信贷品种主要为小额信用贷款、联保贷款和担保贷款三种。农商行（农信社）和村镇银行试点开展了农村土地承包经营权抵押贷款业务，累计发放贷款不足1亿元。

农业政策性银行支持模式

农发行按照中央一号文件精神要求，2014年起开展试点，研发推出土地流转和规模经营信贷品种，加强银政合作，探索出多种政策性金融支持模式。截至2016年6月末，贷款余额达71.1亿元，支持客户54家。

一是“政府土地流转平台公司+银行”的政府购买服务模式。如前述沛县模式中，江苏沛县政府与汉润农村土地流转经营有限公司签定购买服务协议，农发行据此协议采取统贷统还模式向公司发放贷款，支持其开展土地流转、农田基本建设等。目前，农发行向该公司提供1.5亿元中长期贷款，用于1万余亩高标准农田建设。

二是“土地银行”模式。如农发行帮助河南临颖县成立汇农土地流转发展有限公司，该公司在全县15个乡镇设立“土地银行”基层服务点，开展土地“存贷”业务，同时开展融资、田间作业、农资代购、农产品购销等多种生产经营服务。目前农发行已向该公司发放贷款2.43亿元用于土地流转整治及现代农业园区建设等。

三是“银行+龙头企业+基地+合作社+农户”模式。如前述中裕模式，中裕公司通过合作社与农户签订合作协议，将农户耕地集中连片，建立优质小麦繁育基地，并由合作社牵头组织农户统一种植管理、统一收购。农发行通过支持中裕公司，有效地支持了当地农业规模化经营。

四是投贷结合模式。如农发行对山东齐河县30万亩高标准农田项目投放农发重点建设基金1.77亿元，助力项目启动，同时审批农村土地流转贷款9亿元，支持项目后续建设。

国内外情况对比及建议

农业规模化经营是农业现代化的必由之路，对于农业提质增效、农民增收有重要意义，国内外都积极采取措施推动农业规模经营，引导和鼓励金融机构加大支持。由于资源禀赋、金融体制等方面的差异，各国在规模经营方式和金融支持的具体形式上有所不同。欧美发达国家实行农地私有制，加上法律制度、农业金融体系健全，因而农地流转和规模化经营推进比较流畅，金融服务覆盖面广、支持力度也比较大。我国实行农村土地集体所有、农民家庭承包经营制度，农地所有权主体不明，农民流转土地目前仍受诸多限制，且除“四荒”地、林地外，耕地、宅基地等在现行法律体系下还不能用于抵押担保，这无疑成为农业适度规模经营和发展农地抵押融资的重要障碍。总体而言，金融支持比较零散，力度还远远不够，尤其是缺乏长期信贷支持将影响农业现代化进程。尽管如此，各地还是探索出多种规模经营形式和金融支持模式，充分体现了中国特色。这既说明中国人有丰富的创新智慧，同时也说明集体所有、家庭承包经营制度有充分的弹性空间，农地国有化或私有化没有很大必要。为顺利推进农业规模化经营，加快国家农业现代化，政府和金融机构均要有所作为。

对政府的建议

目前中国农村金融抑制和市场失灵现象仍然明显存在，政府有必要采取措施加以矫正。

一是完善相关制度法规。要加快修改《土地承包经营法》《土地管理法》《担保法》等法律法规，出台《农村土地流转法》，从法律上明晰农地产权关系，规范农村土地流转行为，明确农地承包经营权、宅基地财产权的抵押担保权能，为农地流转和农地金融发展提供完善的法律保障。

二是进一步完善农村金融体系。对比国外，中国农村金融体系中缺乏真正的合作金融和规范的农地金融，建议采取官民合营原则，采取“土地银行+土地信用合作社”的组织架构，尽早建立专门的国家农地银行体系，这既有利于培育和发展合作金融，同时也解决了农村缺有效抵押物，农业长期信贷供给严重不足问题。

三是加快建立完善农业保险、担保体系。可借鉴日本、美国的经验，加快成立专门的农业政策性保险和再保险机构，同时采取财政补贴等手段鼓励商业性保险机构积极参与农业保险，丰富农业保险品种，提高覆盖领域，增加保险赔付比例，切实为农业发展提供有效的风险分散渠道。2016年，国家农业信贷担保联盟公司已经成立，要加快完善组织机构，建立省、市、县三级体系，为农业信贷提供及时周到的担保增信服务。

对金融机构的建议

农业现代化和城乡一体化对金融机构是巨大的发展机遇。要结合中国国情和各地实际，勇于探索创新，贏得主动，拓展发展空间。

一是积极参与农村土地承包经营权、农民住房财产权“两权”抵押试点，把握好风险防控点，有效扩大金融支持范围。

二是结合《全国农业现代化发展规划（2016～2020年）》，加强与农业部、林业局等相关部委的合作，积极参与支持现代农业示范基地、国家储备林基地、高标准农田等国家重点农业项目建设。

三是加强与地方政府合作，推动各地尽快建立各类农业风险补偿机制，为金融支持提供风险缓释保障。

四是积极探索支持农业专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体和农业社会化服务组织。以家庭农场为主体，通过发展各种合作社实现农业规模化、专业化、一体化是国外农业现代化的共同之路。近年来，国内农业合作社、家庭农场发展迅速，实力也不断增强，必将成为带动农业现代化的重要力量，金融机构要及早介入培育新客户，以赢得工作的主动权。

（作者单位：中国农业发展银行战略规划部）

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