推进人民政协履职体系和履职能力建设存问题及对策建议思考
推进人民政协履职体系和履职能力建设 存在的问题及对策建议思考
2019 年 9 月 25 日，在党的十九届四中全会召开前夕，中共中央召开党外人士座谈会，征求对中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定的意见，习近平总书记在会上强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势、广泛凝聚共识。各民主党派、工商联和无党派人士在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中大有可为。时隔大约一个月，10 月 28 日至 31 日，党的十九届四中全会召开，会议提出，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。党的十九届四中全会是中共中央站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上召开的，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了政治宣示。
人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。经过 70 年的实践探索，中华人民共和国作为人民民主专政国家，在政权上实现了广泛的政治联盟和社会联盟，在党派关系上实行共产党领导的多党合作，在民主的实现方式上选举民主与协商民主相得益彰，人民政协成为国家治理体系的重要组成部分，是中国特色的制度安排。因此，人民政协也要不断适应新时代要求，推进履职体系和履职能力现代化。
要推进人民政协履职体系和履职能力现代化，首先必须弄清体系的内涵。体系，是一个汉语词语，百度一下就知道，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统，如工业体系、思想体系、作战体系等。《现代汉语词典》的解释是，若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。因此，人民政协履职体系是指人民政协履职有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体，主要由履职的内容、机构、主体、形式、方式方法、成果运用等构成的体系。
一、存在的问题
目前，人民政协履职体系和履职能力现代化还存在一些亟待解决的问题。从履职体系现代化来看：
一是履职的具体内容还需探索。人民政协是否只有政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能；三大主要职能之间边界不清晰，逻辑上均有互相交叉的现象，尤其是参政议政作为政治协商、民主监督职能的延伸，而不是并列关系，更使三大职能之间交叉重叠，协商中有监督和议政、监督中有参政和议政，参政议政中有协商和监督。
二是履职的机构设置还需探索。从全国政协到各级地方政协，内设的工作机构名称不一致、排序不一致；有的地方对政协专委会的专职主任、副主任没有明确行政级别，这既不利于专委会领导积极性的调动，也不利于政协机关职工的成长，还不利于专委会工作的持续发展；有的地方有研究室或者人民政协理论与实践研究会，有的地方没有，导致人民政协理论研究工作薄弱；目前，有的县级政协在乡镇设置了委员活动小组，有的县级政协在几个乡镇中设置了片区委员活动小组，有的县级政协没有在乡镇设置派出机构，乡镇一级是否设置政协派出组织，如果设置，规范名称是什么，需要统一和规范。
三是履职的主体管理还需探索。从委员提名、任职、使用和退出都没有可供操作的规范性文件，如委员的任职有哪
些具体条件、需要哪些单位审核把关、由谁牵头主导提名（是组织部、统战部还是政协党组）、产生后如何使用和管理、退出政协需要什么程序和条件等，让各级党委和政协在执行中出现了困惑。
四是履职的方式方法还需探索。委员履行职能的方式究竟有哪些，就委员个人而言，现在普遍是“年委员、季常委”，即委员参加一年一次的全体会议，常委每季度参加一次常委会议，平时以撰写提案和社情民意信息履职；就政协组织而言，就是组织开展调研、视察、民主评议、界别活动和召开例会等等。
五是履职的主要形式还需探索。根据 2006 年 2 月 8 日印发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和 2018年 3 月 15 日中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》规定，三大职能的主要履职形式如下：
职
能 主 要 形 式
政治协商 政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、内部协商会议。
民主监督 政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。
参政议政 开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。
从上表中可以看出，履行三大职能的主要形式没有清晰的边界，互相交叉，很容易让人混淆。政治协商主要形式的关键词是政协各种会议，这也是最早人民政协名称得来的原由；民主监督主要形式的关键词是提出建议案，提出建议、批评或有关报告，参加调查和检查活动，担任特约监督人员；参政议政主要形式的关键词是调查研究、社情民意、协商讨论、提出意见和建议。通过关键词的对比，不难看出，履行三大职能的主要形式根本不容易区分。比如，政协的三大例会（全体会议、常委会议、主席会议）既是政治协商的主要形式，也是民主监督、参政议政（进行协商讨论）的主要形式。又如，委员提案，既是民主监督的形式，也可以是委员参政议政的形式。这就给政协理论研究带来了困惑，也让委员和各级政协工作者在区分履职形式时找不着北。
六是履职结果的运用还需探索。目前，除了政协提案有明确的文件规定，要求承办单位在规定时限内办结、并达到一定满意率外，政协集体组织的调研、视察、评议后提出的建议、委员个人社情民意信息如何运用，特别是通过深入调研提出的建议和意见怎样被党政纳入决策程序、被职能部门采纳没有明确规定，没有被党政及其职能部门采纳也无硬性惩戒机制，影响了政协履职的积极性。
从履职能力现代化来看，习近平总书记在 2015 年 3 月全国政协第十二届三次全体会议期间，对政协委员履职尽责提出了“懂政协、会协商、善议政”的要求。2016 年 3 月在全国政协十二届四次会议的开幕式上，时任全国政协主席俞正声在工作报告中提出“政协委员应懂政协、会协商、善议政，更应该守纪律、讲规矩、重品行”的要求。这些要求为新时代政协履职能力建设指明了方向，但是，到目前为止，还没有对这些要求的内涵作具体阐释，更不用说提出一些具体量化标准，这就使得仁者见仁、智者见智，在实际操作中容易出现随意性。
二、对策建议 为深入推进人民政协履职体系和履职能力现代化，我们必须坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，准确理解和把握人民政协履职体系和履职能力现代化内涵，正视问题，锐意创新，寻找解决问题的路径和方法。
第一，履职思想认识要到位。人民政协履职体系和履职能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，必须与国家治理体系和治理能力现代化同谋划、同部署、同推进。面对当今世界百年未有之大变局，面对进行伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的波澜壮阔实践，各级政协组织和政协工作者要进一步统一思想认识，提高政
治站位，从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的高度，从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度，深刻认识新时代人民政协履职体系和履职能力现代化的重要性和必要性，以时不我待的紧迫感、“功成必须有我”的担当精神，积极探索创新，不断推进人民政协履职体系和履职能力现代化。
第二，履职内容逻辑要厘清。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三大职能，是在人民政协发展历程中逐渐提出并完善的，其中“参政议政”是 1994 年 3 月修订政协章程时才列入人民政协的主要职能，当时就明确规定，参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸，其内容与形式除政治协商和民主监督规定的内容与形式外，还包括选择一些关系国计民生或人民群众关心的问题，组织调查和研究，积极主动向党政领导及职能部门提出意见和建议等。可见，这一职能从开始提出起，就与政治协商和民主监督不是并列关系，而是拓展和延伸关系，导致逻辑上互相包含。怎样才能厘清逻辑关系，还需要从国家顶层设计，在探索实践中对新时代人民政协的主要职能进行新的阐释。
第三，履职机构设置要健全。2018 年 3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，明确提出，人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠
道和专门协商机构。要加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，优化政协专门委员会设置。该《方案》对全国政协的三个专门委员会进行了组建或更名：组建全国政协农业和农村委员会，将全国政协经济委员会联系农业界和研究“三农”问题等职责调整到全国政协农业和农村委员会；全国政协文史和学习委员会更名为全国政协文化文史和学习委员会，将全国政协教科文卫体委员会承担的联系文化艺术界等相关工作调整到全国政协文化文史和学习委员会；全国政协教科文卫体委员会更名为全国政协教科卫体委员会。随后，各级地方政协据此将专门委员会进行了相应调整。由于这一方案着眼于从宏观层面对政协工作机构的调整，没有也不可能细化到政协机关内部运转和各级地方政协的机构设置，因此，各级地方政协，尤其是省级政协，应根据本地实际，积极争取当地党委的重视和支持，尽量统一设置市、县两级政协的内部机构，重点是规范专门委员会的名称和数量、人民政协理论与实践研究会和县级政协研究室的设置、乡镇是否设立政协派出机构及名称，同时要明确专门委员会和研究室专职主任、副主任的行政级别，以最大程度调动各级政协工作者的积极性。
第四，履职主体管理要规范。委员是政协履职的主体，政协履职成效如何，最关键的是委员主体作用的发挥。如果委员是一盘散沙，其作用肯定无法发挥，因此，历届政协组
织都很重视委员的管理。委员管理分为入口、使用、出口三个环节。
在委员“入口”方面，有的地方是组织部牵头产生名单，有的地方则是统战部或政协党组，应该统一牵头单位，同时明确其他两个单位介入的时间节点和职责。在组织考察委员时，要明确到哪些单位考察，而不是笼统地说相关单位。从实践看，除了到本单位考察外，涉及的单位有：组织部、统战部、纪委监委机关（考察个人廉洁自律和党风廉政建设情况）、人民银行（考察个人征信情况）、卫健委（考察个人计划生育情况）、税务局（考察个人纳税情况）、公安局（考察个人遵守法律情况）、市场监督管理局（考察个人生产经济合法合规情况）。考察后能否推荐为委员候选人，最好有量化的标准，而不是凭考察组的好恶来取舍。
新修订的《政协章程》提出了以下情形不得提名或继续提名为委员人选：严重损害国家和人民利益的，因严重违纪违法被给予组织处理、处分或被判刑以及涉嫌违纪违法正在接受调查处理的，在身份上弄虚作假的等。一个“等”字，就给考察人员提供了无限的想象空间。每个人都有缺点，体制内外有别，不能吹毛求疵，鸡蛋里挑骨头，要体现出政协的包容性；也不能你好我好大家好，无原则地一团和气，要体现出政协委员的代表性。
在委员使用方面，新修订的《政协章程》指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会应当加强委员履职管理，建立委员履职档案，采取适当方式通报履职情况。”各地政协近年来都在积极探索如何加强委员的履职管理，出台了一些委员履职管理制度，对委员撰写提案、反映社情民意信息、参加政协会议和活动、帮助所联系的界别人士解决生产生活困难和问题等进行了量化考核，但这些都是探索性的，没有统一的分类和量化指标。为了加强委员履职管理，激发委员履职积极性，有效防止管理上的各自为阵、条块分割，全国政协应尽快出台委员履职管理办法，细化量化考核指标。
在委员“出口”方面，新修订的政协章程明确了退出的几种情形：“ 因工作变动或其他原因不宜继续担任委员的，本人应当辞去委员。对违反社会道德或存在与委员身份不符行为的，应当及时约谈或函询，经提醒仍不改正的，应当责令其辞去委员。对违纪违法的委员，中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会或地方委员会常务委员会应当依照法律和有关规定作出相应处理。”这三种情形中，第一种情形是“应当辞去委员”，有两类：一是“工作变动”容易理解，比如调离原单位，失去代表性；调离原辖区，不方便履职；退休了，无法履职等。二是“其他原因不宜继续担任委员”比较笼统，除了身体不健康长期无法参加政协会议或活动外，如果
是在担任委员期间死亡的，不应该是“辞去委员”，而是“委员资格自然终止”。第二种情形是“ 责令辞去委员”，也有两类：一是违反社会道德，经约谈或函询提醒后仍不改正的。社会道德概念比较抽象，是社会用来约束人们行为的一些规则，不具有强制性，无法律约束意义，只有舆论约束。况且违反社会道德行为有轻有重，体制内的委员和体制外的委员要求也不完全一致，让具体操作人员不好把握其中的“度”。二是存在与委员身份不符行为，经约谈或函询提醒后仍不改正的。什么是“与委员身份不符行为”，至今没有权威的解释，所以在实际操作中难度较大。第三种情形是“作出相应处理”，只有一类，即违纪违法，一般以有关单位出具的违纪违法书面通知为准，这一条容易理解，明确了由政协常委会作出处理，也方便操作。根据上述分析，应当增加第四种“终止委员资格”情形，即：“委员在任职期间死亡的，其任职资格自然终止”。同时，还应该对第二种情形 “ 责令辞去委员”更具体化，加上更多的修饰词语，将“经提醒仍不改正的”改为“经提醒仍不改正并造成不良社会影响的”，这样更容易操作。
第五，履职方式方法要丰富。委员是政协工作的主体，只有充分激发委员的履职激情，政协工作才能打开新局面，迈上新台阶。而激发委员的履职激情，丰富委员履职方式方法就是其中重要的一环。要彻底改变“年委员、季常委”的履职现状，就必须丰富委员履职方式方法。除了组织委员参加
界别活动、调研、视察、评议、撰写提案和社情民意信息等方式方法外，还应该着力履职方式方法制度化建设，促进履职方式方法多元化。一是建立互动制度。即委员要参加什么活动，政协组织在年初制定计划时就要事先征求委员本人意见，包括参加活动的内容、时间、效果等，而不是由政协组织单方面提出，变“要我参加活动”为“我要参加活动”，这种双向互动，从根本上解决了委员的积极性问题。二是建立线上线下结合制度。目前开展的界别活动、调研、视察、评议等，基本上是线下方式。有的委员由于工作、健康等多种原因，无法按时到指定地点参加。为了解决这一问题，就需要线上线下结合开展活动或召开会议，比如，邀请无法到现场的委员远程视频发言，将现场照片或视频及时发布在微信、QQ 等社交软件群，在公共卫生事件突发期间多组织召开视频会议等等。三是建立“请进来”与“走出去”结合制度。一方面，政协在召开会议或开展活动时，邀请中、省有关权威专家到本地举办讲座、学术报告，让委员现场接受新知识、新理念的洗礼，提升履职能力。另一方面，要有计划地组织委员“走出去”，学习借鉴其他政协组织的先进经验；参加全国政协、省政协组织的培训和到高等院校学习，让委员开阔视野，拓宽履职思路。
第六，履职主要形式要创新。政协履行三大职能的主要形式虽然已经明确，但这些主要形式之间逻辑包含交叉关系
显而易见，不仅给人民政协理论研究者产生了理论困惑，也给委员履职带来了理解麻烦。这就需要充分发挥各级政协组织实践探索的积极性，不断总结完善；充分发挥人民政协理论与实践研究会的作用，调动广大人民政协理论研究者追根溯源的理论研究激情，这样才能形成“实践—理论—实践”的闭环。最后上升到国家层面，形成顶层设计，由中共中央或全国政协出台规范文件加以固化。事实上，近年来，各级政协组织已经探索出了逻辑清晰、独具特色、亮点纷呈的履职形式。比如，“双周协商座谈会” “有事来协商”平台都是政治协商的一种形式；委派民主监督员，是民主监督的一种形式。只要我们坚持不懈、创新探索，就一定能在履职主要形式上有新的突破和收获。
第七，履职成果运用要转化。充分运用政协履职成果，既是对政协组织和委员履职的认可和肯定，也是调动政协组织和委员履职积极性的重要手段。怎样确保政协履职成果被党政采纳并被纳入决策程序，各级党委和政协均进行了有益探索，但离履职体系现代化的整体要求还有较大差距。一方面，是由于委员履职能力参差不齐，有的委员提出的意见和建议质量不高、操作性不强，无法被党政采纳；另一方面，是由于履职成果转化的制度化建设滞后，没有刚性约束，是否采纳完全凭党政主要领导的民主意识及在职能部门的执行能力强不强。要实现履职体系现代化，必须加快政协履职
成果转化的制度化步伐。一是要建立健全政协建议转化机制。凡是政协组织通过开展协商、调研、视察、评议等方式提出的书面意见和建议，包括建议案和议案，市委、政府的主要领导和分管领导应有明确的签批意见，并督促职能部门采纳执行；委员个人的书面意见和建议，视其质量高低，也应由职能部门向委员书面答复采纳情况。二是要建立健全政协社情民意信息转化机制。社情民意信息来自基层，反映的是群众的呼声，很多是群众的揪心事、烦心事、难心事，事关群众的切身利益，各级政协组织高度重视，广泛发动，多方收集，在形成书面信息后通过层层把关，最后由政协主席签发报送。这些信息质量高、操作性强，有利于党政民主科学决策。因此，应像对待政协提案一样对待政协社情民意信息，尽快研究出台政协社情民意信息工作条例，明确办理单位、时限和效果，并纳入绩效考核，在一定范围内通报办理情况。
第八，履职能力内涵要明确。要对“懂政协、会协商、善议政” “守纪律、讲规矩、重品行”这 18 字要求的内涵进行阐释，既简明扼要，又精准易记。“懂政协”，就是要知道政协是什么、干什么、怎么干；“会协商”，就是要发扬民主作风，增强协商本领，凝聚发展共识；“善议政”，就是要善于围绕党政工作中心和人民群众关注的热点难点问题资政建言，提出的意见和建议准确、深刻、透彻，要议在关键处、需要时、点子上；“守纪律”，就是要遵守政治纪律、组织纪律、廉洁
纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，始终做到对党忠诚、于己过硬；“讲规矩”，就是要从心底里敬规矩、全面清楚明规矩、从严从细守规矩，始终做到依法循章、遵规守纪；“重品行”，就是要重政治品行和生活品行，坚持立德修身，慎微慎独慎始慎终，养成健康生活情趣，择善交友，学会取舍，淡泊名利，始终做到正心正身、正言正行。这 18 字要求虽然字数少，看似简单，却涵盖了方方面面。“懂政协、会协商、善议政”明确了政协履职的方向、目标、原则、方法等问题。懂政协是前提，会协商是能力，善议政是艺术。如果说“懂政协、会协商、善议政”是对政协委员在履职能力上的要求，那么“守纪律、讲规矩、重品行”则是对政协委员在修身正己立德方面的标准。每个政协委员都要争当懂政协、会协商、善议政的履职先锋，争做守纪律、讲规矩、重品行的行动表率。