基层畜牧兽医行业行政审批工作中存在的问题及对策建议

黄利娜，周长潮

（山东省济宁市任城区行政审批服务局，山东 济宁 272000）

深化行政审批制度改革是转变政府职能、优化营商环境的重要抓手，是激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力的关键之举[1]。近年来，国家不断深化“放管服”改革，改善营商环境。畜牧兽医行业行政审批改革也在不断创新实践。通过改革，更多发挥市场作用，减少了政府不合理的干预，还市场在资源配置中应有的功能，推动了畜牧兽医行业健康有序发展。

畜牧兽医行业审批业务原由各地畜牧兽医行政部门承担。与之关联的土地、城建等审批业务则归属各相应行政部门管辖。各行政部门分散各处，不能集中办公，这无形中增加了市场主体申办业务的时间与资金成本。畜牧兽医行业审批与监管由畜牧兽医行政部门一并管辖，权力过于集中，存在寻租空间。

2000 年，浙江省率先进行综合行政审批服务机构的试点。2001 年，国务院下发《关于行政审批制度改革实施意见的通知》，全国各地为方便群众办事，改善投资环境，陆续组建政务服务中心。在此情况下，各地畜牧兽医行业的各项行政审批权虽仍归畜牧兽医行政部门管辖，但受理审批窗口迁移至政务服务中心。各地成立政务服务中心，实现了“集中办事，方便群众”的目的，但未能实现监审分离。

2013 年，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出进一步简政放权，深化行政审批制度改革。此后，各地陆续成立行政审批局，畜牧兽医行业行政审批权由畜牧兽医行政部门改归行政审批局承担，实行一站式审批管理。而审批完成后的日常行业管理则归畜牧兽医行政部门，实现了监审分离。

为全面落实上级“放管服”的改革要求，基层县区全面梳理涉及畜牧兽医行业行政许可和公共服务项目，及时清理部分已不符合现实需求的行政许可和公共服务事项。通过减少审批环节，压缩办理时限，简化办理手续，优化工作流程，实现了行政审批许可最快可当场办结。随着行政审批改革的不断深入，各地逐步实现畜牧兽医行业审批与事后监管相脱离，有效压缩审批时间，减少制度性交易成本，减轻市场主体的负担，催动了畜牧兽医行业健康发展。

自行政审批体制改革以来，涉畜牧兽医行业领域行政审批，切实贯彻执行简政放权，减少了申请人时间成本，活跃了市场主体，在推动畜牧兽医行业健康发展方面取得了明显成效。但不可忽视的是，仍存在部分不足，有待于实践中逐步解决。

3.1 行政审批部门工作人员业务能力有待进一步提升

畜牧兽医行业法律法规及政策门类较多，审批事项涉及面广。审批依据来源于多部行业法律法规，且涉及到的部分法律法规条款由于我国经济发展需要，相关内容及解释也有待进一步完善。这对审批部门工作人员的业务素养提出了更高的要求。现实工作形势要求工作人员不断学习，提高应对新形势的能力。而当下，随着行政审批改革不断推进，行政审批业务不断集中，各业务科室不断整合，行政审批部门工作人员面对纷繁复杂的业务种类，日益增长的业务量，时有力不从心的感觉。

3.2 事前审批与事后监管有待加强衔接

事前审批和事后监管是畜牧兽医行业监管体系的组成部分，既独立又相互关联。事前审批需要事后监管来维持，而事后监管的效果取决于事前审批的质量。如果两者脱节，极易出现“监管盲区”。当前，不同程度存在重审批、轻监管，重处罚、轻服务的问题[2]。现行的审批模式中，很大一部分审批部门将审批侧重点倾向于审批环节，对于许可证或者其他有关批文的掌控非常严格，但疏于对审批之后环节的监管[3]。行政许可权制度改革的初衷是要倒逼职能部门将精力集中到事后监管上来，而非仅仅将事前的审批集中到审批部门了事。审批权集中以后，关键是如何衔接审批部门与原职能部门的联系。

3.3 市场主体的信用体系亟待完善

有研究认为，深入推进行政审批制度改革，应形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局[1]。信用是市场经济的基础，市场自律的核心在于提高所有市场主体的诚信意识。但市场主体的天性在于逐利。单纯依靠市场主体讲信用，并不会自发形成完备、有效的信用体系，反而会出现“劣币驱逐良币”的情况，破坏市场良性竞争秩序。当前，从事畜牧兽医一线工作的多数是朴素的农民，这部分人对信用风险的抵抗能力较差，迫切期待本行业能形成良好的信用体系。当前，各个行业领域都在尝试建立健全信用体系，但市场主体信用体系建设仍任重道远，目前无法对失信者产生有力震慑。

3.4 市场主体表达诉求途径存在欠缺

畜牧兽医行业行政审批全面深入改革，目的是为了减少对市场主体经营活动的直接干预，放手让市场主体自主进行创新创造。而市场主体作为市场的主要参与者，无疑应当参与到行政审批制度改革当中来，通过各种途径来表达自身诉求，从而推动改革更为彻底。但政府部门过去曾长期对市场主体管理过细、过宽，审批及监管的自由裁量权空间过大，直接导致市场主体对政府部门天然有畏惧感，不愿轻易表达诉求。有研究发现，对企业发声保护机制不够，特别是对小微企业而言，部分企业表示不愿反映问题，尤其是在当前政务服务工作考核态势下，对政务服务的建议或者差评直接关系到各政务服务部门的改革成效，表达诉求的隐性成本太高[4]，这无疑会对行政审批制度改革造成不利影响。让市场主体有途径能够表达自身诉求，并且敢于发声，在深化审批制度改革、打造公开透明的法治化营商环境方面意义重大。

4.1 以维护产业健康发展为目标，建立权责相匹、懂业务善服务的高素质新队伍

自行政审批制度改革以来，行政审批部门工作人员在责任意识、知识结构、专业能力等方面与现实需要尚不匹配。因此，基层行政审批部门需要引进业务素养高、服务意识强、具备法律知识的专业人才，逐步充实行政审批队伍，并且需加强各类有针对性的专业培训，从而开展好畜牧兽医行业审批工作，在源头把好关、开好局，以适应当前畜牧兽医行业审批服务的要求。这也需要上级部门加大支持力度，在机构设置、人员编制和技术设备方面相应地向基层一线审批部门倾斜。同时，落实责任追究制度，建立激励机制，提高行政审批一线工作人员的责任感和积极性。推行资源共享，坚持审批信息公开，同时制定通用性强的行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，实现阳光审批。这样可以降低密集审批机构的工作压力，提升行政审批工作效率，也有利于提高行政审批人员的整体工作能力。

4.2 推动事前审批与事后监管高效互联互动

行政审批制度改革实现了审批和监管相分离，有效防止了权力滥用和放大。但改革并不意味着审批部门和监管部门完全脱离，互不关联。审批和监管应有效互联互动，建立健全行政审批、监管既独立又相互制约的权利运行机制。要实现事前审批、事后监管有效衔接，信息互通是关键。目前，各部门体系内建立了相应信息报送系统，但是部门之间缺少联动和信息资源共享机制，导致审批与监管信息沟通脱节。审批部门目前主要职责实际是依法备案从业资格，而对经营主体的监管职责仍由畜牧兽医行政部门负责。因此，构建事前审批与事后监管信息共享机制，使各行政主体可以充分了解市场主体所涉及的事前审批事项信息与抽查记录，做到事前审批与事后监管信息贯通、相互“帮衬”，实现监管全覆盖，真正助力畜牧兽医行业良性健康发展。

4.3 建立并逐步完善行业领域信用体系

审批部门与监管部门如能形成市场主体监管的信用信息交换共享机制，将市场主体的公开信息、行政审批、事后监管、奖励惩戒和社会信用体系结合起来，对构建科学信用体系意义重大。与此同时，多部门对失信市场主体要有联合惩戒机制，通过给市场主体经济和名誉的双重处罚，提高市场主体的违法失信成本，增加威慑力，形成对市场主体有效的约束和监督。让失信者“一次失信，处处受限”，倒逼市场主体严格自律，最终形成信用监管、行业自律的综合有效市场主体信用体系。

4.4 畅通市场主体发声渠道

各级政府推进行政审批制度改革，首要目的就是为了优化地区营商环境，激发市场主体活力。建立健全投诉维权机制，加强对市场主体的权益保护，能有效引导市场主体参与行政审批改革。各地可以尝试通过构建网络企业综合服务平台，设置诉求表达窗口、指定部门回应，不断探索多种途径让市场主体主动发声，倒逼审批部门及监管部门密切关切市场主体发展需求，满足市场主体对保护自身权益的现实需求。某区行政审批服务局与当地纪委监委配合，开展优化营商环境专项监督工作，探索建立优化营商环境“一卡一码一机制”工作办法，实现“码”上监督“码”上办，保护市场主体自主发声，维护了市场主体切身利益，营造了良好的营商环境。

行政审批制度改革是一个“与时俱进”的概念，其内涵和外延会随着改革及现实需要的发展而发生变化。有研究人员认为，就某一具体的行政许可权而言，所包含的内容也非常丰富，包括许可决定权、变更权、延续权、撤回权、中止权、注销权以及许可监督权等等[5]。丰富的内涵意味着，行政审批制度必然会有更广泛的变革空间。聚焦到畜牧兽医行业，随着市场的不断发展变化，市场主体会对行政审批改革也会产生更高的要求。任何一种制度都是特定历史条件下的产物，在现实条件下，不可能尽善尽美、毫无瑕疵，但会随着现实需要而不断完善发展。行政审批工作的重点不仅在于不断为市场主体提供服务，也在于在实践中不断发现存在的问题。作为行政审批部门，在实践过程中，只有多措并举解决实践中的问题，才能进一步深化行政审批制度改革，进而提升行政审批工作质量，切实让畜牧兽医行业的市场主体受益。

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