普惠性托育服务的国际比较及中国路径实现选择
陈建梅,刘子荣
(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院, 黑龙江 哈尔滨 150028)
人口状况是一个国家最基本、最重要的国情,人口政策关乎着民族和国家的未来。三孩生育政策的实施,是我国在单独二孩和全面二孩政策后第三次放宽生育的政策,是促进人口长期均衡发展、完善人口结构的重要举措。同时,传统的祖辈照料模式被逐渐打破,家庭结构的核心化导致家庭抚育婴幼儿的能力逐渐弱化,实际需求与现实能力间矛盾日趋突出。因此,发展托育服务成为稳定家庭结构和实现“幼有所育”民生目标的重要手段。
2019年,国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,对发展0～3岁婴幼儿托育服务的目标和任务作出说明。2021年,党的十九届五中全会发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为我国经济社会发展主要指标之一,为托育服务的大力发展提供了重要保障。同年9月,国务院印发《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》,强调大力发展多种形式的普惠托育服务,并将婴幼儿照护服务纳入到经济社会发展规划。《2022年国务院政府工作报告》中强调,多渠道发展普惠性托育服务,减轻家庭生育、养育、教育负担。但针对托育服务的法律法规推行缓慢,托育行业尚无明确的主管部门。此外,由于各地经济社会发展水平的不同,导致了各地托育服务政策发展的不平衡、不充分,所以构建起安全可靠的社会化普惠性托育服务体系成为亟待解决的难题。
在国际上,一些福利国家或地区对托育服务的关注和实践起步较早,大部分始于20世纪,已积累相对成熟的经验。在不同时期和背景下,婴幼儿托育服务政策有着不同的使命。本文将福利多元主义理论置于托育服务中,通过对英国、德国、瑞典和日本的托育服务方面实践的梳理,发现托育服务作为一项社会福利,既不能完全依靠市场,也不能完全依赖国家,而是应由多种主体共同作用。将福利多元主义理论置于托育服务中,把握世界托育服务政策发展的最新动态和趋势,检视当前我国托育服务发展过程中面临的主要困境,构建不同主体交互合作的托育服务体系,为我国托育服务制度规范化、内容层次化、对象普惠化、供给多元化路径选择。
托育服务是指由于各种因素导致家庭内部照料无法发挥作用时,由政府支持、市场化运作、以社区为依托,向有0～3岁婴幼儿家庭提供具有育儿功能的公共服务机制。其中,家庭无法进行内部照料的原因可能是家庭内部照料功能相对较弱,或者由于某些原因家庭无法对婴幼儿提供全天候的照顾。普惠性强调为全体成员提供低价格高质量的服务,托育服务的普惠性旨在让每一个婴幼儿家庭“幼有所育”,不仅强调每个婴幼儿共享福利、机会均等,还要强调服务价格可承受、服务质量有保障。从根本上讲,普惠性托育服务是一种社会福利,减轻家庭对婴幼儿照顾的负担,对家庭育儿起到补充作用,但它不能替代家庭在婴幼儿照顾方面的责任和义务。普惠性托育服务的主要项目包括:提供多时段的托儿服务、基本的生活照料、婴幼儿休闲娱乐设施、早期的启蒙课程、专业的医疗照护等。
回顾相关研究文献发现,婴幼儿托育服务的研究与我国的社会政策密切相关,自2019年开始一系列政策、建议的出台后,我国针对婴幼儿托育服务的研究呈明显的上升趋势,而今三孩政策启动,并不意味着三孩时代一定会如期而至,采取有效措施让年轻人愿意生、生得起、养得好,是政策落地的重中之重[1]。如何促进婴幼儿托育服务的发展已然成为学术界需要持续关注的重要问题。从现有研究来看,主要围绕以下几方面。
(一)关于托育服务中政府责任的研究
政府在托育服务体系的建设中起着决定性的作用。不同家庭对于婴幼儿托育政策的需求存在很大差异,但育龄家庭普遍期待政府能够在婴幼儿照护中承担更多责任[2]。在政府职能定位方面,杨菊华(2018)认为政府是“掌舵人”“领航人”,明确政府职能角色定位是构建托育服务体系的前提,政府应做好顶层设计与规划,推动托育服务体系的顺利建构[3]。在管理体系方面,刘中一(2019)认为应将由“业务部门主管”的托育服务行政管理职责体系转变为“地方基层政府主导”的职责体系,确立一个职责明确、边界清晰的行政管理者和责任方,促进我国托育服务职责体系的发展[4]。在政府政策方面,陈偲等(2020)认为政府应继续加强对托育服务的支持,通过用地保障、财政补贴、税收减免等政策引导托育服务的发展[5]。谢郁(2020)认为引入市场基本原理的社会化模式,政府由补助托育设施转向直接补助家庭,通过向家庭发放不同面额的减免托育费金额券,确保托育服务的有效实施[6]。
(二)关于完善托育服务措施的研究
秦旭芳等(2021)基于选择实验法分析了国内家长对托育服务机构属性的偏好及支付意愿,建议应从托育服务机构数量、结构和质量三个方面共同推动托育服务的发展[7]。杨希等(2021)采用分层抽样,对我国托育机构的托育质量现状及影响因素进行考察,认为应建设专业的托育教师队伍,促进教师理念更新,以实现托育服务质量均衡发展[8]。赵玉峰(2021)认为应加强投资转换机制等政策手段在托育服务业中的运用[9]。蔡迎旗等(2021)基于对我国不同阶段发展脉络的政策反思,提出以家庭为原点的政策逻辑,认为应将服务支持、时间支持、经济支持作为重点的托育服务体系[10]。郭戈(2021)认为托育服务应该形成由经营者、社区、育婴师、家长和婴幼儿等行动者共同参与的育儿支持网络[11]。
(三)关于国际托育服务经验的研究
根据人口结构和国情的不同,西方发达国家的托育服务模式存在着明显的差异。许多学者选择将西方多个国家进行整合分析。范昕等(2021)根据托育服务和学前教育的不同,将全球托育服务的治理模式分成了三类:整合模式、双轨模式和多元模式,认为我国应采用分阶段的方式完成托育服务的整合[12]。江夏(2021)以莱纳特的福利理论为框架分析OECD国家0～3岁儿童照顾政策,各国在“去家庭化”和“家庭主义”两个维度上的明显差异,因此,应调整国家与家庭的角色定位,以实现国家与家庭照顾的合理分工[13]。部分学者选择针对托育服务的质量评估进行横向比较,洪秀敏等(2019)用共词分析法对美国等六个国家的托育机构质量评估指标体系进行分析,发现这些国家不仅追求评估主体的客观性,引入第三方评估机构,还积极倡导关照不同利益相关者的价值诉求[14]。黄楹等(2021)通过分析发达国家和地区的托育质量评估体系,发现应明确监管部门、评估机制、评估主体和评估方法,形成政府主导,多方参与的监管模式以保障托育机构高质量发展[15]。
通过梳理文献发现,面对我国积极的人口政策,婴幼儿托育服务的地位已经越来越重要。现有文献为本文的研究提供了丰富的理论基础,也可从以下两方面继续:一方面,虽然已有较多研究分析完善托育服务的措施,且对世界上发达国家的托育政策进行比较分析,但是从多元主体国际比较角度分析托育服务的文献还不多。另一方面,大多数文献并未提出对普惠性托育服务的研究。因此,本文通过对不同主体的分析,比较发达国家的经验,提出普惠性托育服务在我国发展的路径。
在工业革命时代,市场力量占支配地位,国家起到补缺作用。20世纪30年代,资本主义经济大萧条后,市场的缺陷逐渐显现,凯恩斯主义产生,并逐渐占据重要地位,提出扩张性经济政策即扩大政府开支去解决失业问题,从而实现充分就业,国家是社会福利的主要提供者。这一时期保障人群逐渐扩大,福利水平有所提高,凯恩斯模式成为了国家主导解决各种社会问题的新范式。直到20世纪70年代,石油危机导致福利国家发生财政危机,这标志着战后经济发展的黄金时代已经终结,经济增速下降,贫富差距拉大,社会对福利的需求不断增加,随着这些危机的出现,居于主导地位的凯恩斯—贝弗里奇范式逐渐被打破,人们开始对传统的福利理论表示质疑,主张引入非政府力量来弥补政府部门的缺陷,从单一主体发展成多元责任主体,基于这样的背景,福利多元主义、福利混合经济理论逐渐形成。
1978年,英国沃尔芬德委员发布了《志愿者组织的未来》,报告中首次提出“福利多元”,该报告指出福利应向多元化发展,主张将多元体系运用于英国社会政策的实践,志愿组织也应该被纳入社会福利提供者行列。此后,该理论得到了学界及政策制定者的普遍认同,并广泛应用于实践[16]。Rose R.(1986)是最早对福利多元主义进行系统阐释的学者,认为整个社会的总体福利应该从混合的角度考虑,没有一个单一主体可以满足人们对社会福利的需求,并采用三分法的方式,将福利的提供者分为家庭、市场和国家,建立了多元福利的基本分析框架[17]。Evers A.(1995)进一步发展了罗斯的观点,提出福利三角的研究范式,并将福利三角分析框架置于文化、经济和政治的背景中,把三角中的三方国家、市场和家庭具体化为对应的经济组织、价值和社会成员关系。在后来的研究中,他利用四元划分的分析方法,将福利三角进行修正,认为社会福利来源的主体分为市场、国家、社区和民间社会[18]。Johnson N.(1987)认可伊瓦斯的观点,同样采用四元划分,他将福利提供者分为提供直接和间接福利的国家部门、提供具有营利性质的商业部门、以非营利机构、社区为主的志愿部门和家庭、邻里等组成的非正式部门四个主体,并强调国家的作用十分有限,在家庭结构转型等社会问题日渐严重的背景下,志愿部门、家庭等非正式部门在福利提供过程中发挥重要作用[19]。Pinker R.(1992)认为福利多元主义处于自由主义和社会主义意识形态中,概念颇有争议,他采用五分法将福利提供主体分为公共部门、私人部门、志愿部门、互助部门和非正式部门[20]。
无论是三分法、四分法还是五分法,他们都反对将社会福利的责任完全归结于政府,都打破了国家与市场二元思维,将政府的某些权力下放给市场和社会,强调其他社会部门的重要作用。本文借用福利多元主义四分法的视角,将我国普惠性托育服务的主体分为政府、市场、社区和家庭(见图1),这些主体扮演着不同角色,在托育服务中发挥着不可替代的作用,只有四方主体相互协作,才能使福利作用发挥到最大,为婴幼儿建立起一个普遍获得的托育服务体系。
图1 约翰逊四分法下托育服务各方主体相互间的关系
政府是社会福利的主导者。政府部门的性质与职能,决定了其在社会福利中不可替代的主体地位。政府是唯一拥有权力和资源、并能代表公共利益进行综合行动的社会机构,也是唯一能够通过国家税收重新将资源分配,向社会提供公共产品和服务的机构,其他福利主体都是在政府所制定的框架内参与行动[21]。在托育服务中,中央政府承担着各地方托育服务政策制定和运行的顶层设计,为了保证政策的顺利实行,第一步要制定托育服务法律法规,用法律搭建托育服务的制度框架,明确各部门在托育服务中的权责,以确保托育政策的顺利推行。其次,地方政府不能生硬照搬托育政策,必须在遵循国家层面政策方向的基础上因地制宜,制定符合与当地经济发展水平相适应的地方政策。并对托育服务进行财政拨款,为其提供财政支持。并通过向企业购买服务,与企业合作,使托育服务快速惠及各个家庭,实现托育服务的普惠性。服务体系建立的同时还应建立托育服务评估体系,对各个环节进行全面的管理监督,防止因“经济人假设”而发生的“寻租腐败“等情况的发生。
市场是社会福利的生产者。市场是传统福利模式与政府相对的另一主体。从广义上讲,市场是人们获得福利的重要来源,为了满足生活需要,人们从市场中购买产品或服务,通过发挥市场在资源配置中的作用,来满足不同层次、不同内容的需求。市场主体具有逐利性的特征,这就决定了与其他主体相比,市场具有较高的效率,因此往往成为其他主体的受托部门,进行福利的生产与供给。将市场机制融入福利领域,有利于提高福利供给的效率,从而为政府减轻财政负担。在托育服务中,市场可以提供多元的服务。根据福利体制与年龄差异,福利国家的托育市场较为完备,提供了针对不同年龄的托育服务,相比于其他主体提供的服务,市场的服务更具专业化和灵活化。在政府政策引领下,市场高效率的服务水平助推托育行业有序发展。同时,被政府购买服务的市场应该树立在服务中的主体责任意识,积极与政府、社区合作,有选择地为家庭提供多元化的托育服务,满足家庭的个性化需求。
社区是社会福利的推动者。随着我国社会结构与组织形态的变化,社区作为最基层的公共治理单元,在社会福利中的地位越来越重要。社区是国家与社会的连接,以完成上级任务为核心,成为行政体系中的基层执行者。社区整合社会各项福利资源,实现多方信息的高效对接,向社会成员提供福利服务。在托育服务中,起到调节性作用。社区将不再是直接供给者,而转变成为企业以及非营利组织提供托育服务的平台,政府、市场、家庭等主体的参与,最终都必须通过社区这个平台才能得以实现。社区充分发挥地理优势,开展各种活动宣传普惠性托育服务,营造良好的外部环境和氛围,并利用社区中空闲的房屋和设施,对现有的资源进行评估,将社区中可以利用的闲置资源充分利用,建立普惠性托育服务机构,考虑辖区家庭经济承担能力,调研社区内的托育服务需求,为本社区家庭提供针对性强的托育服务。整合社会各方资源参与托育机构,依托相关政府部门和街道办事处,调动各方力量参与其中,例如,学校、医院,使社区真正成为福利服务最终的落脚点。
家庭是社会福利的兜底者。现代家庭结构缩小,逐渐趋于单一化,使得家庭的传统功能不断被弱化,为成员提供福利的能力有所下降,逐渐成为社会福利的需求主体。但在福利多元主义框架下,不能将所有的责任放在社区和市场中,家庭责任仍然对个体福利支撑仍然处于重要地位。在托育服务中。家庭作为托育服务的参与主体,既是福利的提供者,也是福利的享用者。一方面,家庭责任在托育服务中不可忽视,家人的陪伴是婴幼儿成长过程中不可或缺的因素,家庭教育是婴幼儿早期教育中的重要环节。另一方面,家庭成员除了筛选与选择托育服务,还应对托育服务进行监督与反馈。婴幼儿主体的特殊性,决定了他们无法对服务的好坏进行清晰、明确的表达,因此,需要家庭借助信息化手段远程监督,保障婴幼儿得到高质量的服务,促进托育服务的可持续发展。
由此,托育服务的四个主体政府、市场、社会、家庭就构成了如图2所示的福利责任关系。在福利多元框架下,不同主体有着不同的地位,发挥着不同的作用,承担着不同类型的福利责任。这些主体相互协作,互为补充,政府以强制力为后盾,在托育体系中发挥主导性作用,制定政策,承担政治、财政和法律责任,是托育服务的首要保障;市场通过向社会生产财富,承担福利财富生产的法律责任,是托育服务的重要支撑;社区一方面作为社会价值宣传者,承担社会福利的道德责任;另一方面,社区要通过政府的约束,对托育服务承担法律责任,是托育服务的重要力量;家庭作为个体成员的支撑,承担福利的法律和道德责任,是托育服务的基础力量。
图2 托育服务福利主体与福利责任间的关系
我国托育服务追溯到计划经济时期,当时我国社会主义制度初步建立,经济发展需要大量的劳动力。一方面,实施积极的人口政策,另一方面,发动承担幼儿主要照护责任的妇女进入社会参加工作,国家通过单位和集体福利模式为家庭提供托育服务,解放妇女。国家高度重视婴幼儿的养育问题,对此发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》等一系列相关政策保证家庭对婴幼儿的养育,而且在经济上国家承担了服务的大部分成本,极大地减轻当时家庭育儿的经济负担。托育服务呈现“公共化”,具有公育色彩,此时的托育服务是单位“福利”,重“托”而轻“育”。改革开放时期,经济体制逐渐转轨,我国开始实施计划生育政策,这决定了托育的基本规模,以及政府对托育服务的基本态度。因此,到20世纪80年代,政府与社会从托育服务中逐渐退出,使其回归家庭与市场。以国家为主导的公共托育机构消亡,以市场为主导的私立托育机构开始出现,托育服务成为市场“商品”重“育”而轻“托”。2010年,我国开始提出公益性、普惠性观念,2011年,发布《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》,提出了“促进0～3岁儿童早期综合发展”的目标,此时,托育服务是国家“福利”,“托”“育”同样重要。
在2019—2021年间,我国各地方政府为更好地满足本地需求,相继发布了关于托育服务的指导意见。根据当地实际情况,深圳市建立了首家公立医院办普惠性托育园,托育园由宝安区卫生健康局主管,宝安区妇幼保健院建设并运营,利用自身的医疗服务资源参与到婴幼儿托育服务中,实现医院资源拓展的同时,更有效地保障托育服务的质量。上海市率先进行普惠性托育服务的建设,将“学龄前儿童善育”纳入民心工程以来,截至2021年9月,全市已经完成65个普惠性托育服务点的建设,街镇普惠性托育服务点覆盖率达到95%。杭州市建立了“产业园区嵌入式普惠性托育机构”,招收杭州市北部软件园企业职工的1～3岁的婴幼儿,深化“产城人”创新融合。大连市出台鼓励和支持“托幼一体化”模式的具体举措,将幼儿园和托育机构进行整合优化并开放登记许可范围,以此促进托育服务发展。国内对托育服务进行了不断探索,获得了许多成功经验,但对比福利国家的托育服务还存在着某些困境。
(一)政府对托育服务扶持力度较弱
针对托育的财政投入结构不合理。我国普惠性托育服务处于起步阶段,资金、政策等方面的支持还有待完善,虽然近几年我国逐渐加大了对教育的重视,针对教育的投入逐年上升,但在教育投入中,大部分集中在义务教育和高等教育阶段,对学前教育的投入比例较小,无法满足托育服务的需求(见图3)。目前,我国未将婴幼儿的托育服务纳入公共服务范畴,至今没有针对托育建设的专项财政投入统计,托育服务主要采用地方政府统筹为主的财政支持方式,资金来源渠道单一,所以不同地区针对托育服务的建设财政投入也受到地方经济发展水平的制约。经济基础决定上层建筑,不同地区生产总值不同意味着家庭的生活水平和生活质量不同,所以造成各个城市的托育发展水平不同。经济实力强的城市有充足的资金发展普惠性托育服务,经济落后的城市就会减少对托育服务的财政投入。因此,现阶段普惠性的托育机构大多在经济发达城市优先发展,市场中高端的托育机构选址也会主要考虑这些城市,因此,导致了我国托育服务地区、城乡发展有较大差距。
图3 全国各级教育经费投入情况
由于我国自改革开放以来长期缺乏0～3岁婴幼儿托育机构,所以人才培养的方向偏重对婴幼儿生活的照料和辅助教育,难以适应现今的托育职业技能要求。针对托育的专业师资队伍建设发展不充分,托育服务的门槛较低,没有针对托育行业的人才准入体系,尚未制定托育人员从业资格证考试,托育资质无法认定。而且托育服务人员工资待遇与劳动付出不成正比,托育人员缺乏相应的激励机制和社会保障。婴幼儿的照护工作劳动具有强度高、压力大等特点,而现阶段服务人员的社会地位和收入水平都较低。因此,许多人员即便受过专业训练,在对其他岗位的职业选择时,他们就会选择离开婴幼儿托育相关的工作。
(二)市场追求利润与服务注重普惠存在冲突
我国托育服务的发展仍处于初期建设阶段,改革开放后,政府逐渐退出托育领域,市场主体开始逐步介入,“高端”的商业性托育机构开始占据主体地位。普惠性托育服务属于社会福利领域,作为一种向社会所有0～3岁婴幼儿家庭提供的福利,它的本质是一种公益福利。但市场的实质是谋求自身利益最大化的“经济人”,因此,市场更倾向于提供收益率较高的福利项目,并根据不同的消费水平,提供差异性福利,同时通过提高福利价格,降低运营成本使自己的收益达到最大化,这必然会导致托育服务公益性的缺失。高昂的经营成本决定了市场中的托育机构大多为“高端”机构,所以仅仅依靠市场的力量,难以达到普惠的目的。托育服务尚未建立起成熟的市场机制,针对托育服务的统一评价标准和监督机制尚未建立,服务质量良莠不齐,因经营不善而破产的现象时有发生,增加了家长选择托育服务的顾虑。
(三)社区主体性缺失,参与不明显
现阶段,我国社区自身定位模糊,对政府有较强的依赖性,行政化趋势严重,对服务供给缺乏主体意识,仅把服务供给当作机械化任务,只是象征性开展一些活动,使服务流于表面。一方面,社区主体作用发挥不大,提供的托育服务尚处于起步阶段,还有很多地方不够完善,婴幼儿服务的相关基础设施建设较为滞后,娱乐场所、医疗设施建设不足,而且尚未将社区周边的幼儿园、医院等资源充分整合,不利于提供托育服务。另一方面,社区参与缺乏长效机制,后期发展乏力,未来发展路径值得进一步探索。
(四)家庭照料有限且供需不匹配
家庭照料是婴幼儿早期发展最基础的保障,也是我国长期存在的托育形式。义务教育的普及使得人们的教育水平不断提高,教育观念也在逐渐发生变化,有更多的家庭意识到孩子早期照料的重要性,并为了提升婴幼儿早期发展的质量,愿意为此付出时间和金钱。然而现在大多数家庭都会面临外出工作与家庭照料的矛盾,年轻的父母无法平衡工作和育儿,而祖辈照料又与现代父母照料观念相互冲突,同时,在我国实行积极人口政策背景下,家政服务需求与日俱增,寻求具有高素质且兼备较强专业技能的育婴人员变得十分困难。传统的家庭照料缺陷日趋明显。
托育服务的家庭需求与供给不匹配。一方面,供需结构不匹配。相比于以市场主导的私营机构,家长更加青睐以政府主导的公办机构,这类机构有政府的支持,资源能够得到很好的保证,但我国公办机构的托位极少,无法满足庞大数量的家庭托育需求。而且,公办机构服务模式单一,不能提供全日制托育以外的托育服务,在地理位置上,环境良好的机构主要集中于繁华商业区,难以满足家庭对嵌入式托育服务的需求。另一方面,家庭需求与供给质量不匹配。婴幼儿作为最脆弱的群体之一,尚无良好的沟通能力,因此需要精细特别的照护,自2019年以来,我国出台了多部有关托育机构监管的规范和标准,但政策的执行过程通常需要一个阶段。现在运行的托育机构质量参差不齐,服务人员质量无法保证,安全问题频发,婴幼儿的身心健康得不到全面的保障,由此产生了家长对托育机构的信任缺失。
纵观世界其他国家托育服务的发展,普惠性托育服务的重要性已成为普遍共识,福利国家的婴幼儿托育服务起步较早,且多数国家都建立了覆盖婴幼儿照护各个阶段的政策支持系统,已经领先于其他国家。经过不断地完善政策,福利国家在不同方面形成了各自独特的先进经验,有效保障了婴幼儿权益,促进家庭与社会的平衡发展。因此,在依据埃斯平—安德森三种福利体制类型划分的基础上,重点将学前教育率较高的四个国家:自由主义福利体制的英国、保守主义福利体制的德国、社会民主主义福利体制的瑞典和东亚福利体系的日本等国的婴幼儿托育服务经验进行归纳比较(如图4),找出福利国家托育服务发展的共性,为我国托育服务的路径选择提供参考。
图4 2019年典型国家儿童保育和入学前的教育率
(一)托育服务发展的政策保障
对比发达国家的托育服务现状,托育服务的良好实施都基于政府的制度保障。在英国,幼儿园教育和儿童日托系统是分别发展起来的。1996年推出短期幼儿教育计划,这是将教育和护理结合起来的一次重大尝试[22]。随后,英国工党政府于1997开始对学前教育展开积极改革,颁布了《国家儿童保育战略》。1998年,为应对学前教育事业发展中的各种难题,政府颁布出台了《应对儿童保育挑战》绿皮书,对学前教育事业的发展作出了全面而科学的规划[23]。2004年颁布《儿童保育十年战略》,计划在英国建立一个从婴幼儿出生开始的统一连续的早教系统。2008年颁布的《早期教育法律框架》正式确立英国0～5岁幼儿保教一体化教育模式。
德国鼓励为婴幼儿提供全职护理和教育,使母亲能够充分参与就业和社会活动。1990年,统一后的德国开始了0～3岁婴幼儿托育服务改革,改变了以往以家庭为主的传统育儿范式。2005年,德国颁布《日托扩充法案》,增加3岁以下婴幼儿入托学位,并计划到2010年增加至23万个。但在实践过程中,各地进展缓慢。因此,2008年又出台了《儿童保育资助法案》,提出从2013年起,国家必须保障婴幼儿合法入托的权利[24]。
瑞典通过《教育法案》确立了托育服务的目标及指导方针。1996年,教育部门注重托育服务和义务教育的审核,出台了统一的托育服务课程标准,并将托育服务的标准同义务教育的课程标准相衔接,从而实现婴幼儿托管、教育一体化发展。
日本于1947年制定《儿童福祉法》,建立了婴幼儿保育支援制度,它规定国家和地方的公共团体有义务向儿童监护人提供必要的育儿支援服务。20世纪末期,日本进入“少子化”“老龄化”阶段,保育支援制度已经难以适应日本社会的经济发展形式,因此,2015年出台《幼儿·育儿支援法》等三个关联法案,将托育服务事业细分,为保育支援新制度奠定基础,从而提升了全国幼儿托育覆盖率,加快普惠性托育服务的发展。
(二)政府为托育服务提供财政支持
政府为托育服务提供财政支持是发达国家普遍应用的政策工具,不同国家的支持水平存在明显差异,根据OECD国家家庭数据库数据显示,2017年,英国幼儿教育和保育方面的公共开支占GDP的0.6%,德国和日本占0.7%,瑞典最高,占GDP的1.6%。英国中央政府直接向托育机构拨款,还通过地方政府对各种托育机构发放额外的专项拨款。此外,英国还通过税收减免和家庭补助来帮助家庭减轻育儿负担,2002年4月,英国的儿童保育个人所得税抵免政策开始实施,将工作收入税抵免和子女税收补贴代替了工作、家庭税收的减免,并将儿童看护项目加入了工作收入税抵免中[25]。
德国主要由州政府和地方政府负责为托育服务提供财政支持。2008年,启动了四轮财政投入计划,在德国2013年针对托育服务公共经费来源中,联邦政府承担了1.5%,地方政府承担64.0%,州政府承担34.5%[24]。此外,以需求为导向,为儿童提供财政资助与费用减免,确保所有儿童有权利获得平等入托的机会。2019年8月1日起,《Good Kita法案》将逐步免除低收入家庭的基本保教费,以减少家庭的成本负担。
瑞典的中央及地方政府对作为公共产品的托育服务提供财政支持。瑞典政府采取发放津贴的方式分担家庭的育儿成本,根据OECD家庭数据库最新数据显示,2017年,幼儿教育和保育方面的公共开支占GDP的1.6%,是OECD(经合组织)中占比较高的国家[26]。同时,为了缓解家庭的经济压力,政府制定了托育服务机构的最高收费标准,托育的服务费不得超过家庭总收入的1%～3%[27]。
日本对托育服务的财政支持政策有两类:一类是面向家庭的财政支持,另一类是面向企业和托育机构的财政支持。针对家庭,设置了托育补贴政策,降低家庭的育儿成本,从而提高入托意愿。针对机构,主要通过政策、税收优惠,来鼓励企业或民间组织开展托育服务,给予市场一定的自由和空间。2008—2014年日本政府加大向托育服务机构的财政扶持力度,以平衡市场供需。2015年,保育支援新制度实施后,对保育所运营费持续加大,由11679亿日元增加至15020亿日元,年均增长约13.4%。随着政府财政投入不断增加,2015—2017年日本托育服务利用率有所增加,3岁以下婴幼儿的托育服务从38.1%增至45.7%[28]。
(三)对托育服务质量进行监管
良好的监督体系是托育政策健康实行的重要手段,质量评价是区分和识别高质量托育机构的重要方法。英国采用一主多元的管理体制,以教育部门为主导,家庭福利部门、健康卫生部门等多个部门共同参与管理。并专门针对托育服务制定了监督制度,用来监控托育机构的服务质量,促进婴幼儿托育市场健康发展。此外,英国政府还赋予英国教育标准局监管权,对婴幼儿托育服务进行监督,并有权根据监察结果对违法的托育机构采取干预或强制措施。
德国的托育服务主要以中央的家庭事务局为主导,地方的青年事务局协助共同管理[29]。针对托育质量的评估标准由各州分别制定,自2008年以来,德国的私人运营非盈利基金会贝塔斯曼基金会对德国十六个州的托育服务进行第三方独立评估与审查。此外,各地还通过项目制的形式加强效果监督与审查。
瑞典是北欧模式社会福利服务的典范,具有最完善的公共托育服务网,政府非常重视婴幼儿托育服务的质量。20世纪60年代,瑞典将托育服务和学前教育服务进行整合,将其纳入社会福利部门主管。瑞典政府和国会通过《教育法案》后,改由中央行政机构国家教育署负责管理托育服务机构的工作。并将监察局确定为托育服务的监督机构,任何托育服务的运营都要受其监督[30]。
日本的政府组织分为国家、都道府县、市町村三级,在托育服务中,国家制订儿童福利相关法规,根据法规,都道府县政府拟定地方儿童福利的工作计划及规范,将早教功能和养育功能相融合设立认定幼儿园,促进托育一体化发展,并由负责教育的文部科学省和负责福利的厚生劳动省共同监管。在日本,保育士和保育所有义务进行自我评价并将自我评价结果公开,并在此基础上,由厚生劳动省统筹指导,地方政府制定本区域的服务质量评价标准与细则,委托第三方评价机构根据标准与细则对托育服务机构进行质量评价。
(四)多元的托育服务类型
根据福利体制与年龄差异,各国提供了多元的托育服务。自由主义福利体制下的英国已经形成一个庞大而完备的市场供给托育服务体系,2岁以下的婴幼儿几乎无法进入公立机构。英国教育标准局将早期托育机构大致分为五种类型,一是在政府单独注册的个人从业者儿童保育员,采用记时制为儿童提供照料服务;二是在政府注册的家庭活动小组,为0～5岁儿童提供服务;三是非家庭的早教机构,为2～5岁儿童提供保教服务;四是独立照护学校,为2～5岁儿童提供半天的保教服务;五是地方政府举办的机构,面向2～5岁儿童提供全天或半天的服务。
保守主义福利体制下的德国将家庭视为托育服务的主要提供者,追求福利制度的“再家庭化”。德国在托育供给方面坚持“辅助性原则”,只有当非政府机构无法满足需求时,才会提供服务,德国的志愿部门较为成熟,嵌入社区中,具有较强的自主性,不以营利为目的。志愿部门根植于福利系统,参与德国托育机构的运营[31]。德国的托育服务主要包括针对0～2岁儿童的家庭日托、公立和私立的托育机构等,几种类型相对严格的年龄划分逐渐消弭,呈现出托幼一体化趋势,招收1～5岁儿童的托育机构日益成为主流。
瑞典的托育机构主要有三种形式,幼儿园、家庭日托中心和开放幼儿园。幼儿园针对1～5岁婴幼儿,市政府有义务为所有适龄婴幼儿提供托育服务。家庭日托中心由地方政府雇佣保育园在居民家中开办,父母忙于工作和学习时,机构为其子女提供照顾。开放幼儿园是托育服务机构的重要补充形式,大多由政府设立,一般是一所公寓或一所房子,设施齐全,完全免费,家长可以在父母假期,与婴幼儿一起娱乐,促进亲子交流。
在日本,0～5岁儿童均可以选择全日制的幼儿园,0～2岁儿童可以选择私立的日托服务,两种服务系统分别存在着不同的课程标准。此外,日本政府还提供规模托育服务、家庭托育服务、居宅访问型托育服务等其他的多样的托育服务供给支持,极大地满足了国内市场需求。
(五)托育服务人才规范化培养
英国政府为托育人员设置了准入门槛,教育标准局于2004年引入了登记册,规定在托儿所和幼儿园工作的员工必须持有教育标准局批准的资格,而标准和要求取决于托育人员是从事家庭服务还是中心服务,并且这些人员必须在教育标准局注册后的6个月内完成当地的培训[32]。
2005年,德国发布的《儿童保育发展法案》明确提出托育机构师资的最低资格标准。同时,各州将与托育机构和职业院校等教育培训机构建立合作,探索“实践资格”的师资队伍培训新路径,从而提升从业人员的质量,达到规范要求。
瑞典十分注重托育服务人才培养。从20世纪70年代开始,托育服务教师的职业培训就开始被纳入大学教育内容。随着托育服务教师和中小学教师职前培训的进一步整合,托育服务的师资队伍质量得到进一步提升,对托育服务质量提升产生了积极影响[30]。
在日本,从事托育服务的工作人员被称为保育士,2001年日本确立了保育士专业资格制度,保育士不仅需要参加国家考试,而且还必须参加保育士的在职研修。此外,政府为强化保育士人才队伍建设,鼓励保育士提高职业技能水平、延长从业时间,不仅将保育人员基本薪酬待遇提高,而且增加发放最高额度为每月4万日元的“特别职业津贴”,根据人员从业时间和技能水平的不同,职业津贴也会有所差异。
根据福利的四分法,将我国普惠性托育的主体限制在政府、市场、社区和家庭,这四个主体是相互协作。共同参与托育服务运行。政府通过拓宽筹资渠道、建立评估体系,制定行业准入发挥主导作用;市场通过增强供给能力、建立企业内部托育、提供多元服务发挥重要作用;社区通过整合相关资源、引导志愿服务,加强托育宣传发挥调节作用;家庭通过转变育儿观念,重视托育质量发挥基础作用。
(一)发挥国家主导作用,优化托育服务政策环境
1.拓宽筹资渠道,增加财政投入比重
我国要实现婴幼儿托育服务的普惠性发展,政府需要投入大量的资金,福利国家通过对托育机构的拨款和为家庭提供托育津贴等方式为托育服务提供财政支持。因此,我国可以加大对婴幼儿托育服务的财政投入比重,提高学前教育在教育投入中的比重,建立托育专项基金,根据不同地区的需求程度统筹安排财政拨款,专款专用,从而形成托育服务财政支持体系。但仅仅由政府这一个主体提供财政支持,会极大地增加地区的财政负担,不利于其他产业的发展,所以在增加政府财政支持的同时,还要通过多种方式及渠道进行融资。拓宽婴幼儿托育服务的资金来源渠道,逐步完善托育服务的筹资机制。出台针对婴幼儿托育服务的财政支持细则,将社会资本引入婴幼儿托育服务行业。可以使用PPP模式,将政府与市场力量相结合,将基础设施的设计、建设、运营交给市场中的社会资本承担,发挥各自的优势,从而保证公共利益达到最大化。
2.运用数字技术,建立托育评估体系
福利国家的婴幼儿托育服务体系较为完备,托育所涉及的各种要素与环节之间可以系统化有序化运行。所以,应建立针对婴幼儿托育服务发展的法律法规,确定托育服务的主导部门,细化责任与职能分工,以有序的职责分配推动我国托育服务的有效开展。同时,将教育部门、卫生部门、市场监管等部门进行充分联动,针对不同的方面,共同对婴幼儿托育服务进行监管,建立追责机制,切实加强主管部门对各级各类托育服务机构的动态监管能力。可以利用数字技术对婴幼儿托育服务质量进行监管。由政府制定相应的托育行业监督标准和责任追究制度,建立专门的托育服务信息管理平台,实施失信联合惩戒机制,实现多部门数据互通,并利用互联网平台定期向社会发布权威监察报告,开通家长点评专用通道,方便家庭对托育服务的质量进行反馈建议,提升托育的可信任度。
3.完善行业准入,培养托育服务人才
0～3岁的婴幼儿服务与其他儿童服务不同,这一群体因自身生理和心理的特点,需要格外的保护。西方国家大多建立了托育人员行业准入,对人员的各项标准有严格的要求。而我国现阶段并未设置有关托育从业人员的考试且托育人才匮乏,因此,人才问题亟待解决。首先,应建立托育服务人才专业标准和岗位从业证书制度,针对托育服务不同岗位要求,进行岗前培训,并以考核形式,考察托育服务人才的道德修养、理论素养以及实践应用能力,提高托育准入门槛。同时,对托育从业者定期培训考核,加强从业者的业务水平。培养是人才工作的基础性环节,从源头培养托育服务人才要重视正规教育。截至2020年,在我国开设早期教育专业的高校有71所,且大多为高等专科学校、职业技术学院。对此,可以联合高校开设托育相关专业,制定相应的培养计划,开设高质量托育课程体系。并依托托育机构,为学生提供托育服务实训基地,提高其实践能力。同时,健全托育人才的社会保障机制,制定合理的晋升制度,促进托育服务人才可持续发展。
(二)发挥市场重要作用,增强托育服务供给能力
1.增加市场婴幼儿托位
虽然普惠性托育服务的发展离不开政府力量的依托,但市场力量也绝不可忽视,服务的普惠与否,一定程度上取决于市场中托位数量。西方国家托育服务起步早,发展成熟,而我国以社区为依托的普惠性托育机构发展才刚刚起步,拓展托育服务还需要时间,推动普惠托育服务,必须与企业相合作,完善市场中托育服务的提供机构,为家庭提供高质量、平价的托育服务。现代市场存在重“育”轻“托”的早教机构、重“托”轻“育”的幼儿园以及“托”“育”兼顾的托育服务机构,可以使早教机构增加托幼服务,幼儿园接受三岁以下婴幼儿入园并增加早教课程,这不仅可以节约成本,也可以促进托育资源的有效整合。
2.鼓励大型企业建立企业内部托育机构
在企业内部为本企业员工建立专属的托育机构,可以根据本企业的用工特点提供符合企业员工实际需求的托育服务内容。对于企业而言,托育服务可以员工福利的形式出现,可以更好地平衡员工的工作和家庭,既能节约时间成本,又能起到激励作用,最终为企业带来更大的经济效益,这也是企业积极承担社会责任的具体体现。对员工和家庭而言,企业解决了“入托难”“入托贵”的难题,减轻了员工的经济压力和精神压力,更有助于改善亲子关系促进婴幼儿早期发展。
3.提供多样化托育服务
国外的婴幼儿托育服务供给形式多元,手段灵活,瑞典的托育服务类型尤为丰富。鉴于此,市场中的托育机构可以针对双职工家庭提供全日制托育服务;针对灵活就业家庭增加半日托或短时托的服务;针对特殊需求家庭提供按时计费服务、或者“上门托”的服务;针对有医疗需要的家庭提供突发情况救助的服务。调整托育服务“托”“育”比重,根据婴幼儿年龄的不同,0～1岁以“托”为主,更加注重托育的精细度,2～3岁“育”为主,“托”为辅,增加多种智力开发游戏,激发潜能,提高婴幼儿的社交能力和智力发展水平。同时,为婴幼儿提供健康服务,依托医院根据婴幼儿体质的不同,分别评估健康状况,制定出个性化的健康饮食计划。我国“十四五”规划提出全面推进健康中国战略,推动中医药传承创新,可以利用中医养生理论,在膳食营养、婴幼儿体质调理等方面进行重点指导,推出不同时期的膳食指南,有效调理婴幼儿肠道,改善体质,为婴幼儿健康成长助力。
(三)提高社区调节作用,确保托育服务普遍获得
1.优先发展普惠性公共托育机构
德国将根植于福利系统的志愿部门嵌入到社区中,以确保托育服务的有效实施。结合我国的国情,可以充分激活社会力量的积极性,调动各方资源,以普惠为原则,在各个社区建立托育服务机构,充分发挥地理优势,利用社区内各种闲置资源,为社区内0～3岁婴幼儿提供专业规范的优质托育服务,满足本社区育儿家庭的托育服务需求。支持专业的服务机构依托社区建设服务网点,并为其提供场地支持和硬件设施,同时,加大各个社区的托育服务的交流。各网格之间与需要托育服务的家庭进行沟通,调查了解本社区家庭的主要需求,为本社区内的居民提供有针对性的托育服务,并联合临近社区托育服务中心积极举办亲子活动,同时强调父母双方在活动中的参与度,避免“丧偶式”育儿。同时,在亲子活动中,各个家庭可以相互分享育儿经验,促进婴幼儿健康发展,确保托育服务质量提升。
2.建立婴幼儿“医育结合”托育新模式
在养老服务发展的过程中,老年人对卫生健康的服务需求高,资源消耗大,因此,针对老年人的专业照料和护理尤为重要,医养结合在其中扮演着重要的角色。而对于同老年人相似的婴幼儿来说,“医”同样占据着重要地位,为婴幼儿提供医疗服务在普惠性托育服务中不可缺少,可以社区为单位,将社区内的专业、优质的医疗资源进行整合,与社区内托育机构进行三方联动,为社区儿童提供保健服务功能的基础上,将医院的资源进行拓展利用,将剩余医疗资源转型优化,为0～3岁婴幼儿提供科学专业的健康管理,以此降低婴幼儿患病的风险。可以为本社区入托的婴幼儿建立健康档案,定期开展健康测评服务,监测生长情况。同时,针对家长在家庭养育过程中遇到的健康、保健、心理等各种问题,邀请婴幼儿专家来进行健康知识宣讲,促进“医育”融合,全方位促进婴幼儿托育服务健康发展。
3.引导志愿者参与托育服务
社区可以建立专属于本社区的志愿者团队。一方面,在本社区内招募来各个领域且具备较强素质的居民,另一方面,与高校合作,招募来自早期教育、护理或者心理学专业的学生。志愿者可以在社区的统一调配下,以托育需求信息库为导向,发挥专业特长,为家庭提供辅助性服务。比如,在社区的调配下,引导医生对有医疗需求的婴幼儿开展医疗服务,引导心理咨询领域志愿者对想要了解婴幼儿心理发展的家庭开展心理咨询服等。
4.加强普惠性托育服务宣传
普惠性托育服务的顺利运行,不能缺少婴幼儿这一服务主体,尽管已有社区对本社区居民进行了有关普惠性托育服务的宣传,然而在一些中小城市,社会对普惠性托育服务还缺乏了解,在这些城市中,媒体的宣传力度较小、浅尝辄止,家庭对普惠性托育服务的具体情况以及推行的流程了解不充分,也会误以为这是一个价格昂贵的“高端”服务。因此,需要加强对社区内普惠性托育服务的宣传力度,一方面,可以充分利用传统媒体与现代媒体,重点侧重迅速发展的新媒体平台,例如在社区公众号中多发介绍普惠性托育服务的文章,让更多的家庭对托育服务有深入了解。另一方面,联系志愿者到户宣传,讲述何为普惠性托育服务,并向家长展示托育服务设施,参观了解托育环境,介绍托育服务从业人员,增加家庭对社区内托育服务的认可度,促使更多的家庭参与其中。
(四)重视家庭基础作用,积极转变育儿方式
1.转变传统育儿观念
一方面,转变传统的以家庭照护为主的育儿观念,认识到现代托育服务可以为家庭育儿提供科学的指导,为初次育儿家庭提供育儿捷径。辩证地看待各种托育服务机构,避免出现对其片面、狭隘的理解。另一方面,不能忽视家庭在婴幼儿发展中的重要作用,不能完全依赖托育服务机构,应积极地与托育机构相配合,选择合适的托育服务机构,减少祖辈照料的压力,释放祖辈生活时间,积极承担作为父母的育儿责任,做好婴幼儿成长道路上的“陪伴者”。
2.重视托育服务品质
家庭享受托育服务的同时,要及时反馈和评价托育服务的质量,婴幼儿无法清晰明确地表达自己的需求和感受,需要父母的不断观察,以及与托育师的不断沟通,可以使用信息技术对托育服务远程监督,及时向托育服务供给方反馈信息,当婴幼儿权益受到侵犯时,及时利用投诉渠道反馈问题,维护合法权益,促进监督托育服务的可持续发展。
人口问题是关系中华民族发展的战略性、基础性问题。当前,正处于“十四五”的开局之年,在实施三孩生育政策的重大调整下,转变生育观念,寻求生育群体工作和育儿的平衡是当务之急。加快普惠性托育服务体系建设是生育政策顺利实施的重要一环。福利多元主义认为福利的提供不应该只依靠政府这一单一主体,应建设由政府、市场、社会、家庭多元主体共同治理、协同参与,实现各个主体间的良性互动。基于对国外福利国家的政策分析,与我国托育服务现状相对比,发现托育服务体系在政策层面上仍存在源头问题且托育服务处于起步阶段;各地托育服务政策发展的不平衡、不充分;尚未构建起安全可靠的普惠性托育体系。我们应该结合地域特征,借鉴西方福利国家的经验,选择适合我国的普惠性托育服务路径。首先,充分发挥政府职能是保障托育服务平稳运行的关键;其次,建立健全社区公共托育机构和市场化托育机构是提供托育服务的有效途径,为托育服务提供家庭支持是托育服务发展的基础;最后,转变家庭育儿观念。将政府、社区、市场、家庭相统筹,促进四者之间的良性循环,形成可持续、可预期的普惠性托育服务体系,以此增强人力资本积累,促进人口长期均衡发展。
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