兴水利　除水害　加快水利改革发展

编者按：经国务院批准，日前，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部联合印发了《水利发展规划（2011—2015年》（发改农经〔2012〕1618号，以下简称《规划》）。

水是生命之源、生产之要、生态之基，兴水利、除水害历来是治国安邦的大事。加快水利改革发展，是事关我国社会主义现代化建设全局和中华民族长远发展重大而紧迫的战略任务。《规划》是“十二五”国家重点专项规划之一，明确提出了“十二五”及今后一个时期水利发展的总体思路、目标任务、建设重点和改革管理举措，是指导“十二五”时期水利改革发展的重要依据。为帮助广大读者了解《规划》的精神和内容，本刊特邀请负责规划具体编制工作的国家有关部门对《规划》进行了解读。

“十一五”水利发展成就巨大

“十一五”时期，在党中央、国务院的高度重视和全社会的共同努力下，顺利完成了5年规划确定的水利发展主要目标任务，实现了一系列重大跨越，是新中国成立以来历次5年规划中水利投资规模最大、规划目标实现最好、人民群众直接受益最多的时期。5年共完成水利建设投资7000多亿元，比“十五”翻了近一番，其中中央投入2934亿元，干成了一些多年想干而未能干的大事。新建和加固堤防17080公里，长江下游河势控制、黄河堤防建设稳步推进，治淮19项骨干工程、长江三峡、嫩江尼尔基、广西百色、湖南皂市、黄河西霞院等一批重点水利枢纽建成投入运行，四川亭子口、江西峡江、广东乐昌峡、内蒙古海渤湾等水利枢纽工程开工建设，洞庭湖、鄱阳湖综合治理顺利实施，开展了1000余条中小河流重点河段治理和103个县的山洪灾害防治试点建设。根据水资源承载能力和经济社会发展需求，规划兴建了一批蓄、引、提水工程，新增年供水能力285亿立方米。南水北调东、中线一期工程按计划推进，京石段建成发挥效益。辽宁大伙房输水工程正式通水，甘肃引洮、贵州黔中水利枢纽、广西桂中治旱乐滩引水、西藏旁多、吉林哈达山等一批重点水源工程开工建设，西南中型水库建设加快推进，基本完成了陕甘宁盐环定扬黄续建任务。在加强骨干水利工程建设的同时，更加关注农村民生，加大了对农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区和灌排泵站更新改造、水土保持、河湖生态修复等水利建设的支持力度，累计解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题，全面完成专项规划内6240座大中型及重点小型、东部1116座重点小型病险水库除险加固任务，启动实施了新一轮小型病险水库除险加固。经过五年的建设，水利基础进一步夯实，防灾减灾体系进一步完善，水资源利用效率进一步提高，有力地保障和促进了国民经济和社会发展，也为今后的发展打下了坚实基础。

水电建设规模在“十一五”期间也达到了空前的水平，5年新增装机容量接近1910年中国第一座水电站兴建以来前95年的总和，水电总装机容量突破2亿千瓦，发挥了发电、防洪、供水等综合效益。

与此同时，相比于新的形势发展要求和需求，目前我国的水资源安全保障能力还存在较大差距，水利发展仍然存在着一些薄弱环节，洪涝灾害、干旱缺水、水污染严重以及农田水利建设滞后等问题突出，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板，制约水利发展的体制机制性障碍依然较多。同时，当前和今后一个时期，水利发展也面临诸多有利条件和难得的机遇。主要是，党中央、国务院高度重视水利工作，特别是2011年中央1号文件出台和中央水利工作会议召开为加快水利改革发展提供了新的强大动力和保障；经过长期努力，水利发展已具有良好基础，全社会对水的认识不断深化，国家也有能力进一步加大投入。

更加注重改革创新和科学发展

“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是可以大有作为的重要战略机遇期。新的形势对水利改革发展提出了新的更高的要求，迫切需要深化水利改革，加快水利发展，充分发挥水资源要素配置的先导作用和水利基础设施的保障作用。

《规划》主要有三个方面的特点：一是深入贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议，以及《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）等有关精神和要求，把中央文件和国家“十二五”规划纲要的有关内容细化、具体化，突出加强农田水利、中小河流治理、山洪地质灾害防御等薄弱环节建设，大力提高城乡供水保障能力，加快构建水生态安全保障体系；二是坚持建设和改革管理并重，强调搞好顶层设计、统筹规划布局，在全面加强水利薄弱环节建设的同时，加快落实最严格的水资源管理制度，创新水利科学发展的体制机制，推动“十二五”水利科学发展、协调发展；三是从全局出发，兼顾需要与可能，搞好综合平衡，合理筛选确定“十二五”重大水利项目和总投资规模，引导社会各方面在加大水利投入、加快工程建设的同时，切实注重转变发展方式、加快水利改革。

进一步明确“十二五”水利发展

改革总体思路、目标和布局

“十二五”时期，要全面贯彻落实党中央、国务院关于水利改革发展的一系列重大战略部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，尽快从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，为促进经济长期平稳较快发展和全面建设小康社会提供坚实的水利保障。基本原则：一是坚持以人为本，保障改善民生；二是坚持统筹兼顾，促进协调发展；三是坚持节约保护，转变发展方式；四是坚持人水和谐，维护河湖健康；五是坚持政府主导，社会大办水利；六是坚持改革创新，增强发展活力。

主要目标是：通过实施《规划》，到2015年，基本建成大江大河综合防洪减灾体系，基本完成重点中小河流重要河段治理，全面完成水库除险加固任务，基本建立山洪地质灾害重点防治区监测预报预警体系；全面解决约3亿农村居民饮水安全问题，水利工程新增年供水能力400亿立方米；全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，单位工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上，集中式饮用水水源地水质达标率进一步提高，城市污水处理率达到85%；新增水土流失综合治理面积25万平方公里，初步改善生态环境脆弱地区及重点河湖的生态环境用水状况；建立和完善国家水权制度，基本完成主要江河水量分配方案，流域综合管理体制改革、水利投融资改革等取得明显进展，基本健全水利工程良性运行与管护机制，初步建成有利于水利科学发展的制度体系。上述各项指标中，解决农村饮水安全人口和单位工业增加值用水量降低为约束性指标，要进一步细化分解到有关地区，明确工作责任和进度，主要通过政府运用公共资源全力完成。

在总体布局上，要按照国家实施区域发展总体战略和主体功能区战略部署，针对流域和区域实际，对华北、东北、华中、西南、西北和东南沿海地区分别确定不同的水利改革发展重点和措施，突出加强薄弱环节建设，提高水利支撑与保障能力，逐步形成与经济社会发展相适应的水利发展格局。

继续全面加强水利基础设施建设

重点包括四个方面：一是突出加强农田水利建设。加强大中型灌区续建配套节水改造、大型灌排泵站更新改造和小型农田水利建设，结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，外延发展与内涵挖潜相结合，五年新增农田有效灌溉面积4000万亩。进一步强化农业节水，因地制宜大力推广渠道防渗、管道输水、微灌、喷灌等节水灌溉技术，推动农业节水增效技术的综合集成和规模化、产业化发展，优先推进水资源短缺地区、生态脆弱地区和粮食主产区农业高效节水工程建设，争取五年内新增高效节水灌溉面积5000万亩。积极发展旱作农业，稳步发展牧区水利。二是着力加强防洪薄弱环节建设。继续推进大江大河大湖治理，加快控制性枢纽工程和使用频繁、防洪作用突出的蓄滞洪区建设，加强海堤建设和跨界河流整治。加快中小河流治理和病险水库除险加固，对流域面积200平方公里以上有防洪任务的重点中小河流加大治理力度，优先治理洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段，强化山洪地质灾害防御和防洪非工程措施。巩固水库除险加固成果，加快推进大中型病险水库除险加固，全面完成小型病险水库除险加固任务。统筹安排大中型病险水闸除险加固工程建设。三是大力提高城乡供水保障能力。加强水资源配置和重点水源工程建设，尽快解决部分地区的工程性、资源性缺水问题，增强城镇供水保障能力。加快推进南水北调东、中线一期工程及配套工程建设，继续推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设。进一步加快建设进度，因地制宜采取集中供水、分散供水和城镇供水管网向农村延伸等方式，全面解决2.98亿农村人口（含国有农林场）和11.4万所农村学校的饮水安全问题。加大城镇现有水源地挖潜改造、新水源和相关供水设施建设，因地制宜优化水源结构，确保供水安全。加快城镇供水设施和管网改造，全面推广城市生活节水器具，推进城镇污水再生利用。加大工业节水力度，大力提高水循环利用率。加强海水等非常规水源利用。四是加快构建水生态安全保障体系。加强饮用水水源地保护，实施地下水超采区综合治理。优化和完善水文监测站网，加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力以及取水、排水、入河湖排污口计量监控设施建设。继续加大长江上中游、黄河中上游等重点区域及山洪地质灾害易发区水土保持生态建设与修复力度，加快推进坡耕地水土流失综合治理。加强敦煌、海河、太湖等重点地区与河湖的水生态修复治理。在保护生态和农民利益的前提下，有序发展小水电，新增小水电装机容量1000万千瓦。加快长江中下游等区域水利血防工程建设。

着力推进水利改革和管理

重点包括三个方面：一是创新水利科学发展的体制机制。推进水资源管理体制改革，强化水资源统筹规划和统一调度。深化水利投融资体制改革，在加快建立政府水利投资稳定增长机制、发挥政府投资主渠道作用的同时，进一步放开水利工程建设领域，建立收费补偿机制，采取业主招标、承包租赁、投资补助、特许经营等方式，吸引民间资本参与水利工程建设和管理。对有合理回报和一定投资回收能力的项目，要推行项目法人招标；对非经营性政府投资项目，要加快推行代建制。鼓励和引导外资参与《外商投资产业指导目录》中鼓励类、允许类水利项目建设与管理，提高水利利用外资的规模和质量。加快水利工程管理体制改革，完善基层水利服务体系，健全良性运行机制。积极推进水价改革。建立水生态补偿机制。妥善安置工程建设被征地居民。二是加强依法治水管水。始终坚持把节水型社会建设作为解决我国水资源问题的根本性、战略性措施，实行最严格的水资源管理制度，强化责任和考核。加强河湖管理，依法查处非法围垦水面和侵占河湖岸线、非法采砂等行为。抓紧制定完善洪水防御方案与洪水调度方案，建立特大干旱灾害应对机制。尽快构建适合我国国情水情的水法规体系，强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用。三是推进水利科技创新。健全完善水利科技创新体系，积极推广转化和应用一批高效、节水、降耗和环保的水利新技术、新工艺、新装备、新材料，全面提高水利科技含量和装备水平。以信息共享、互联互通为重点，大力推进水利信息化建设。推进实施水利人才战略，加强创新型人才培养。以科技合作为先导，进一步加强水利国际合作与交流。

完善《规划》实施机制

按照《规划》确定的指导思想、基本原则，为保障《规划》顺利实施和如期完成各项目标任务，提出了加强组织领导、落实目标责任、加大建设投入、强化建设管理、加强跟踪评估等五个方面的主要措施。各省（区、市）人民政府要将《规划》内容纳入地方经济社会发展规划，把加快水利改革发展纳入政府任期目标责任考核，实行防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理行政首长负责制。各有关部门要根据职能分工，加强对《规划》实施的指导、支持和协调，共同落实《规划》任务。发展改革委、水利部、住房城乡建设部要会同有关部门对《规划》实施情况进行检查和监测评估。

要认真做好规划建设项目前期工作，按照程序报批。严格执行基本建设的各项规定，加强工程建设的监督检查，确保工程质量和效益。积极探索完善适合中小型水利工程特点的项目建设管理办法。进一步合理界定中央与地方、政府与市场的水利建设事权和支出责任，发挥政府在水利建设中的主导作用，建立水利投入稳定增长机制，大幅增加水利建设投资，保障各项重点水利工程建设投资需求及前期工作经费。加快建立与规划任务相匹配的中央政府水利投资规模形成机制，地方各级政府的水利投资也要随经济社会发展逐步增加。加强资金使用管理，切实管好用好建设资金。依法加强环境影响评价和水资源论证等工作，优化工程建设和调度运行方案，统筹兼顾经济社会发展和河湖健康以及水生生物保护的基本生态环境用水需求，促进人水和谐，提升水景观水平和增强生态服务功能。

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