“地沟油事件”反思:基于中外“地沟油”监管的比较研究
［摘 要］我国食品质量安全形势严峻,在食品供应链的各个环节上问题频频发生,令人堪忧。本文立足国内“地沟油”监管的困境,研究了国外主要国家地沟油监管模式,比较了我国与国外发达国家在“地沟油”监管方面的差距,并从监管体系、法律法规、处置设备、技术能力等方面提出了加强我国“地沟油”监管的建议。
［关键词］地沟油事件；质量管理经验；监管；比较研究
［中图分类号］F203［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）19-0067-03
1 引 言
我国是一个食品的生产和消费大国,尽管我国高度重视并采取了一系列措施加强食品安全工作,但从总体上看,我国的食品安全形势依然严峻,在食品供应链的各个环节上问题仍然频频发生,双汇瘦肉精事件、上海的染色馒头事件、河南南阳毒韭菜事件、安徽的牛肉膏事件……层出不穷的食品安全事件不断地考验着老百姓的心理承受能力,近期的“地沟油”事件更是将食品安全问题推到了风口浪尖上。
2 国内“地沟油”事件回顾
地沟油泛指生活中存在的各类劣质油,其要害在于这些多次油炸、使用过的油,在氧化过程中会产生醛、酮、过氧化物等对人体有害的物质,其主要的致癌物是黄曲霉素,毒性相当于等量氰化钾的10倍,砒霜的68倍。“地沟油”上餐桌,早在20世纪90年代就已见诸报端,虽然有关部门重拳频出但依然难以有效遏制,有专家称每年返回餐桌的地沟油达百万吨级(全国每年消耗约2200万吨食用油,按15%计算将成为废弃油脂,估算产生约300万吨地沟油)。2011年7月公安部组织侦破的利用“地沟油”制售食用油案件,向大众证明了确实存在地沟油流向餐桌的链条,而且这个产业链条串起的都不是小作坊而是合法注册的企业,产业化规模相当庞大,并且已经涉及全国14个省市和地区。
3 国外“地沟油”监管的模式及经验
从历史发展角度看,发达国家如德国、日本等国也发生过地沟油横行的事件,也曾经走过一些管理弯路,因此他们目前实施的一些监管方法值得我们借鉴。
3.1 法国模式——立法监管科学提炼：双管齐下让地沟油远离餐桌作为世界上餐饮业最发达的国家之一,法国应对“地沟油”问题可谓双管齐下：一方面通过法律手段加强对餐厅的监管,另一方面鼓励企业对餐厨废油回收再利用,既能使地沟油变废为宝,又能让其远离餐桌。餐厅可以与国家认可的废油回收公司签约,废油回收公司会根据餐厅实际情况,为餐厅定制合适的油脂过滤设备并安装。废油回收公司将回收的各种废油送到生物柴油提炼工厂进行后处理,然后制成生物柴油或液体肥皂等产品。据统计,法国每年有超过40%的餐厨废油能得到回收利用。
3.2 德国模式——核定身份全程监管：每桶泔水都有“身份证”德国的每一桶泔水都有张“身份证”,从产出、回收到利用都严格记录在案。任何一个环节出问题,很快都能查明。德国餐馆必须与政府签订“泔水回收合同”,详细规定了泔水由哪家回收、何时回收、回收后由谁加工等。同时,开餐馆前,必须购置油水分离的设备。分离出来的油由政府特批的公司统一回收进行加工,除了制成生物柴油外,不少企业还从中提炼出特殊成分,用于生产化学品、有机肥料等。德国“地沟油”利用率已达100%。
3.3 日本模式——高价收购定向出路：加入特殊气味餐馆无法使用日本每年有40万～60万吨废烹调油,废油由专业公司进行回收,并以较高价格卖给政府,这一价格高于非法的废烹调油加工厂商可以接受的价格。提炼后的燃料油加入了蓖麻油类制品会散发特殊气味供垃圾车使用,防止被餐馆回收利用。
3.4 美国模式——明确流程严格监管：为“地沟油”规定“路线图”餐馆在申请开业前,需首先设计好食用油流动“路线图”的“出口”,即向当地政府证明自己已找到废油回收公司收购废油。餐馆选择的废油回收公司必须有卫生和环保部门颁发的经营许可证,拥有专业的运输、回收及加工设备。在签订合同后,废油回收公司会给餐馆一些带锁的密封桶用于存放废油待回收。政府相关部门会不定期突然检查,一旦发现废油随污水排出,或者下水道积累的残油超过一定限度,餐馆都会受到高额罚款、卫生降级,甚至停业整顿等惩罚。
4 我国与国外先进国家在“地沟油”监管上的差距对比我国和国外先进国家在“地沟油”上的监管,可看到两者存在着不小的差距。
4.1 食用油标准偏低,为制假者打开了方便之门
我国现行的食用植物油卫生标准是2005年10月实施的GB2716-2005《食用植物油卫生标准》,该标准规定了食用植物油的原料、辅料的要求及感官要求,另外还规定了食用植物油的理化检测指标。按此标准对食用油的检测主要是检测酸价、过氧化值、黄曲霉毒素、农药残留等9项指标,每一单项指标合格即判定为合格。同时2008年颁布的GB2760《食品添加剂使用卫生标准》与欧盟、日本同类标准相比,尚有不完善之处。目前GB2760已公布允许食用油脂中添加的添加剂共有35个种类,却只有15个具有国家或者行业标准,仅占42%。欧盟规定动植物油脂中不得含有着色剂,而GB2760标准则对此不置可否。据调查,在实际“地沟油”生产中,只要通过碳酸氢钙去除杂质、再用碱中和酸性,就能将原来棕黑色、略有臭味的废弃油变得清亮,难以从外观上进行区别。另外地沟油生产者专门针对国家标准,在产品中加入火碱等化学品,即可降低酸价,达到国家标准,轻易“蒙混过关”。
4.2 技术落后,缺乏有效的检测手段
目前国内检测餐馆食用油采取的方法一是“索证索票”,即追问油品来源；二是用食用油酸价快速检测试纸检测。这种试纸主要用来检测食用油的酸价,如果试纸颜色发生变化,则说明该油品质不纯。但这种试纸检测的误差较大,准确率低,实践中难以推广应用。
缺乏有效的检测方法(利用理化指标等特性)来区分合格食用油或是地沟油,尤其缺乏简捷、快速的检测手段,这直接导致了执法部门的现场执法效率与力度大打折扣,难以起到有效的执法威慑力,在一定程度上助长了不法分子的违法驱动力。
4.3 监管体系不完善,监督部门缺位
目前我国有多个部门都在对地沟油进行监管,涉及卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安等众多部门,由于缺乏统一协调,导致各自为政、各司其责,无法形成合力。2010年7月,国务院发布了《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》,力图从源头上加大对地沟油的管控力度,但由于涉及众多部门,《意见》实施以来,地沟油仍然屡禁不止。美国的食品安全监管体系相对完善,负责制定食品安全法规的联邦行政部门主要有：卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检验局(FSIS)和动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)。这些食品安全管理各机构分工明确、职责明晰,每个机构有大批专业化的专家,他们的工作包括检查食品公司、收集并分析样品、监控进口产品、检查售前行为、从事消费者研究和进行消费者教育等,如果发现食品不符合安全标准,就不允许其上市销售,为食品安全提供了强有力的组织保障。
4.4 执法不严,商家违法成本低
国内,虽然相关执法部门每月都会轮番检查各餐饮业的经营状况,但很少专门检查食用油的,即使检查也是看一下进货单、发票和生产厂家的检疫报告。由于缺乏制约措施,违法成本低,商家在追逐利润的前提下,以身试法者前赴后继,连绵不绝。有些商家受利益驱使,见利忘义,一再突破道德底线,根本不顾地沟油对人体造成的严重危害,主动或被动地参与到地沟油生产销售的灰色产业链(主要有：掏捞、初炼、收购、精加工、批发、销售六个环节)之中,分工明确、利益共享,深陷违法犯罪而难以自拔。
法国在执法过程中发现餐馆处置废油不当造成下水道堵塞等情况,餐厅会被处以高额罚款,甚至被勒令停业。对于多次违规的餐厅,还将追究经营者的刑事责任。在美国,食品加工的各个环节都要接受农业部、食品和药品管理局检察官的监督和检查。食品加工厂必须为食品和药品管理局的检查人员提供专门的办公室,供其驻点检查,以防不合格食品进入市场。
5 加强我国“地沟油”安全监管的几点建议
5.1 健全食用植物油质量安全监管体系
食用植物油的质量安全涉及供应链的多个环节,目前该监管体系的运行存在监管职责过于分散、部门分工不明确等问题,缺乏一个高效的协调机制。为了能有效地行使监管职能,需要一个权威的、跨部门的食用油安全监管机构,研究食用油安全控制方案,负责各部门的协调,真正建立健全全程监管和执法联动机制。近日浙江绍兴迈出了可喜的一步,据报道,从2012年4月1日起,浙江绍兴地区将出台《市区餐厨垃圾管理办法(试行)》,市区饭店食堂餐厨垃圾统一收集处置,为此成立了包括公安、工商、环保、药监等11个部门联合建立的食用油和食品监管体系,防止以餐厨垃圾为原料生产加工的产品进入流通环节。
5.2 进一步修订完善法律法规,加大违法成本
加快食用油质量监管的立法进程,将食用油质量安全标准的推行工作纳入法制化轨道,通过法律手段约束政府监管部门、食用油生产企业、销售商等所有市场参与者的行为。加强《食品安全法》的贯彻落实,建立、完善食用油生产、销售的专门法规,及时修订食用油的卫生标准、检测标准,制定生物柴油的生产、销售的管理办法,通过不同渠道的宣贯手段,营造以人为本、安全至上的社会氛围,努力构建诚信社会。同时,提高食用油行业进入门槛,建立全面的市场准入制度,加大对制售“地沟油”的惩罚力度,增加地沟油生产者的风险成本,从根本上遏制“地沟油”回流餐桌。
5.3 构建食用油质量标准体系,提升食用植物油检测效率我们必须构建食用油质量标准体系,提升食品植物油卫生标准。同时应尽快组织有关高校、科研院所、专业监管部门的专家、学者共同推进检测标准的构建与推行,尤其要尽快探索与推行快速检测办法供实际使用。目前北京市食品安全监控中心在筛查了地沟油可能涉及的80多个技术检测项目后,已经找到了多环芳烃、胆固醇、电导率、特定基因四类能够有效排除地沟油的有效指标,初步建立了地沟油检测的指标体系。如果经过一段时间的试行有效后,应尽快在全国范围内宣传和推广使用,以提高执法部门的现场执法效率与力度。
5.4 规范餐饮业的行业管理,完善必备的处置设备
要抓紧制定设施设备的行业规范,要求餐饮公司根据泔水的产生量,完善必要的泔水分离器、临时储备等设施设备,便于专业公司的统一回收。有关设施设备的投入费用,经相关部门组织验收合格后,一部分可由政府直接给予补贴,一部分可在后期的税收中给予返回,还有一部分由餐馆自己承担。
5.5 规范废油的回收,倡导由政府统一收购废油
目前我国尚无统一的废弃油脂企业资质规定,但各地均由环保局或市容部门负责核准餐饮废油脂收集企业的资质。不过具备这种资质的企业在各地并不多,比较多的如上海和成都,各有23家具备废弃油脂收运许可的企业,比较少的如哈尔滨,仅有两家,而北京也只有四家。仅靠有限的几家企业回收废油显然不现实,于是,小商小贩成为这些企业的“二传手”,这为“地沟油”流向餐桌留下了安全隐患。我们可通过立法的方式明确废油的处理回收由经政府审批过的专门公司或具有资质的公司统一收购,统一收购的废油应由定点企业按照行业标准、规范进行后期深化加工,生产出的化工产品按规定进一步投入使用。在这方面浙江绍兴的做法值得提倡,在其发布的《市区餐厨垃圾管理办法(试行)》中明确规定,2012年4月1日起餐厨垃圾的回收必须由专业公司来进行,实现统一收集、运输和集中定点处理,禁止未经无害化处理的餐厨垃圾饲喂动物等。
5.6 利用科技手段,解决“地沟油”出路
自1988年废油脂转化为生物柴油的技术在德国问世以来,国际上对地沟油的通行处理方式是作为工业用油原料：生物柴油、植物沥青、燃料、化工产品等,并陆续制订相应的行业标准。我国直到2007年才出台了《BD100标准》,可是没有进一步明确生物柴油和石化柴油的相关掺混标准,限制了生物柴油企业正常进入流通领域。直到2010年9月,国家又发布了《生物柴油调和燃料B5》标准,并于2011年2月正式实施,至此才从政策层面上为生物柴油产品进入正规流通渠道提供了有力的保障。但是国家没有强调让中石化、中石油来帮忙消化这个产品,导致生物柴油企业没有一个固定的接收销售单位。
随着科技的快速发展,从地沟油提炼出的合格生物燃料大有前景。根据资料显示,使用生物燃料可节省1.2%的燃油,最主要的是能够减少60%~75%的二氧化碳排放量。目前进入飞机燃油的生物燃料是使用50%麻风树中提炼小桐子油与50%现有燃油相混合的燃油。从2011年9月开始,荷兰皇家航空公司所有阿姆斯特丹往返巴黎的200个航班已经使用生物燃料作为动力；德国汉莎航空公司也已在使用生物燃料；2011年10月28日,国航的一架波音747大型飞机进行生物燃料试飞并取得成功；美国、韩国等发达国家强制要求实施2%的生物柴油掺混政策,以支持废油回收和生物柴油制造业。我们可借鉴国外发达国家的经验,进一步完善生物燃料的销售渠道,解决“地沟油”的出路。现阶段对于合格的生物柴油可依托中石油、中石化两个巨头公司构建的完善的销售渠道逐步加以推广,一旦条件成熟后可逐步放开给具有相当标准的公司销售经营。
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