武汉市城乡基本公共服务均等化研究
摘 要:本文首先阐述了武汉市城乡基本公共服务均等化的内涵和现实意义。武汉市城乡基本公共服务均等化的现实意义在于:一是有利于推进和谐武汉建设,二是深化武汉城市圈国家综合配套改革有效举措,三是改善民生。接着以义务教育为例分析了武汉市城乡基本公共服务非均等化的现状。然后分析了武汉市城乡基本公共服务非均等化的原因。最后提出了武汉市城乡基本公共服务均等化的对策。
关键词:基本公共服务;均等化;义务教育
文章编号:978-7-80712-402-3(2009)03-048-04
一、武汉市城乡基本公共服务均等化的内涵和现实意义
公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。根据公共服务的水平,可将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是指政府依照法律法规,为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平,必须向全体居民均等地提供的公共产品。包括义务教育、公共卫生、公共文化体育、社会保险与社会救助、公共安全等内容。城乡基本公共服务均等化是指要求城乡居民享受到基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等) 、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等) 以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等) ,不因其身份的不同享有不同的待遇。这一标准并不要求各地方公共服务的一律化或绝对平均,同时还鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的要求的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。这一基本公共服务均等是从最低标准的角度来界定的,即人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务,这不仅符合平等的基本要求,也符合公平与正义的原则,它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务, 也使政府供给成为可能。
武汉市实现城乡基本公共服务均等化有着重大的现实意义。
一是推进和谐武汉建设的有利举措。基本公共服务是每个公民均应享受的基本权利,在过去的发展历程中,由于经济和社会发展水平的限制以及社会公共政策的价值取向的偏差等诸多原因,武汉市城乡人民在享受基本公共服务上并没有实现均等化,由此造成一系列的社会矛盾。主要体现在三个方面:一是城乡差距扩大。目前武汉市城乡差距十分明显, 包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面。以武汉市城乡居民收入水平为例,2005、2006、2007年武汉市城市职工的年平均工资依次为16255、19759、22999元,农民年均纯收入依次为4341、4758、5371元,城市职工的年平均工资与农民年均纯收入对应比率为3.7倍、4.2倍4.3倍,差距有扩大之势。①二是群体差距大。城市高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体, 在武汉市市区和武汉市的郊区形成了明显差距的群体。三是城乡个人之间差距大。在不同行业, 同一行业不同部门、同一部门不同单位, 个人收入相差日渐扩大。通过实现基本公共服务的均等化,能改善武汉市民的起点公平和机会平等,有效改善武汉市城乡差距和调节收入差距,缓和和消除部分社会矛盾,为推进和谐武汉建设创造良好的社会环境。
二是深化武汉城市圈国家综合配套改革的有效举措,为其他地区实现基本公共服务均等化提供有益经验。2007年12月24日,国家发展和改革委员会正式发文批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,为落实通知精神,2008年10月20日,武汉市政府出台《武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验实施方案》,其中明确提出“突破城乡分割的制度障碍和行政区划壁垒,破解二元结构难题,构建城乡互动、区域协调、共同繁荣的新型城乡关系和区域一体化格局,切实提高城乡公共服务均等化水平,切实促进生产要素的合理流动,力争在统筹城乡、区域协调发展方面走在全国前列。” ②可见,推进城乡公共服务均等化不仅仅是武汉市城乡所面临的独有的课题,同时也是整个国家所面临的一项长期的课题,武汉市应在武汉城市圈获批国家综合配套改革的大好环境下,先试先行,总结出武汉市的独特经验,为国家全面推行公共服务均等化提供良好的范本。
三是改善民生,推进武汉市政府提高社会管理和公共服务职能的有效举措。胡锦涛总书记在十七大报告中表示, 把“着力保障和改善民生”、“注重实现基本公共服务均等化”作为统筹城乡发展、促进区域协调发展的重要手段,实现“ 学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。可以预见,“基本公共服务均等化”这个关乎民生的大话题, 将是未来我国经济社会发展中一个非常重要的课题,实现城乡基本公共服务均等化,是促使政府及时转变政府职能、提高社会管理和公共服务职能水平的重要举措。
二、武汉市城乡基本公共服务非均等化的现状分析
下列两个表格是关于武汉市义务教育阶段城乡初中和小学相关数据的比较,以中心城区武昌区和郊区蔡甸区的相关数据为例。
从上述两个表格中不难看出,城乡在义务教育阶段至少在四个方面存在较大的差距。一是城乡师资水平存在差距。这个差距可以从城乡师资对比、教师的学历以及职称的构成和特级教师在城乡的分布比较中得出。这三个指标中,从2002年到2005武昌区的师资水平指标都高于郊区,特别是特级教师的分布指标中,武昌区明显占据绝对优势,一直保持5比0的优势。二是从教学质量看,城区的教学质量亦明显优于郊区。 从入学率、升学率以及优质示范学校的分布来看,武昌区的比值也明显高于蔡甸区。三是城乡基础设施配置不均等。从优质示范学校的分布、校舍状况、信息化建设、标准化建设,以及人均经费投入指标来看,在硬件建设方面城区也占据优势地位,其中特别值得一提的是武昌区的人均经费基本保持在蔡甸区的1.8倍左右。四是在提供义务教育的方式上,城区更善于利用社会资本办学。从武昌区和蔡甸区的数据来看,早在2002年武昌区就开始引进社会资本参与义务教育,而且批准的数量不少,蔡甸区到2004年才有2所。完全依赖财政力量办学,使本不充裕的地方财政增加了压力,抑制了义务教育的充分发展。
三、武汉市城乡基本公共服务非均等化的原因
通过以上分析不难发现,武汉市城乡基本公共服务的差距是非常明显的。笔者以为,造成这种差距的原因至少有如下几个方面:
一是二元化的城乡非均等化的基本公共服务供给体制。我们从上述的比较中发现,城区的义务教育条件要远远好于郊区的条件,造成这种现象很重要的原因是实行了二元化的教育管理体制。从表中可以看出,2006年前城乡义务教育阶段的差距是比较大的,这源于旧的义务教育法把城乡的义务教育按照城市和农村二元的结构所做的划分。新的义务教育法颁布以后,强调义务教育的公益性(如规定义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育,不收学费、杂费③),建立了一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制(如规定县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校④),确立了义务教育经费保障新机制(如规定国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。确立了国务院领导,省级人民政府统筹规划,以县为主的管理体制⑤),城乡义务教育阶段的差距开始缩小,显示出二元化的城乡基本公共服务体制开始受到冲击。
二是缺乏统一的基本公共服务标准。迄今为止,我们找不到国家统一的基本公共服务标准,基本是地方政府各自为政,根据各自的财力和投入多寡以及当地民众呼声,来确定各自的标准。我们仅从武汉市的城区和郊区在义务教育阶段的差距,就可看出,越是条件好的城区,义务教育阶段的标准就越高,反之,越是财政差的区,义务教育的标准越低。国家没有给义务教育划分一个最低的标准,而是由地方政府根据自身能够承受的财力状况不间断的提高自身的水平,谁也不知道是否已经或是高标准的超过了国家标准。
三是缺乏科学的公共财政制度,对基本公共服务的财政投入不够。迄今为止,我们的政府依旧是经济建设型政府,经济建设投资在整个社会投资中依旧占据主导地位,公共服务支出依旧处于政策目标选择的第二位。历年来义务教育阶段的经费投入比重在各级财政支出的比重并不是很大。这归结于我国当前没有建立起科学的公共财政制度和制度化的转移支付制度。目前我国非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化,中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排。各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权和责任划分不清,中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊,不利于政策实施。此外,业已形成的转移支付制度还不完善,具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理,作用不明显;建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据,申报方式随意,分配方式不规范;省级以下财政转移支付制度建设落后等。
四是政府间的权责关系混乱,不同层级政府在提供公共服务上的事权和财权不匹配。目前的武汉市义务教育的重任基本由各个区级政府承担最大的财政投入比重,而市级以上政府仅承担较小的任务(除由市政府和省政府直接管理的一些小学和中学外)。由于各级政府不能较好的确定自身的责任范围,没有明确的责任主体,相互之间推委。上级政府更多的把义务教育阶段的责任压给各级区级政府,区级政府财力差距以及投入意愿直接影响了各地的义务教育水平和质量。
五是基本公共服务的提供方式单一化,制约了基本公共服务的发展水平。目前武汉市义务教育基本都有公办学校来提供,我们以2007年黄陂区的数据为例,该区共有初中49所,其中仅有一所私立初中。⑥这种完全由政府直接提供公共服务的方式,给政府带来极大财政包袱,同时也会带来公共服务产品的低效率。
四、推进武汉市城乡基本公共服务均等化的若干对策
一是缩小城乡差别。毫无疑问,城乡差距及二元的经济社会管理体制是造成当前城乡公共服务非均等化的最重要原因,只有缩小城乡差别,才有可能从根本上实现基本公共服务均等化。而要缩小城乡差别,必须从多方面努力,其中有效途径是加快城市化进程,在城市化过程中,要着重解决迁移人口的就业、住房和社会基本公共服务问题,使居住在城市地区的所有居民不分原居民和新迁移人口,人人享有基本公共服务;要调整城市建设的思路,在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑进城就业农民工的需要。党的十七报告中提出要统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。
二是呼吁中央政府尽快建立出台基本公共服务的标准,为各地提供公共服务提供依据。我们仍旧以义务教育为例,在充分沟通、协调的基础上,达成全社会的共识,制定相应的法律和法规,把义务教育与公民的基本权利联系起来,通过编制发展规划,确定义务教育的范围、种类、标准,并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制,制定全国统一的义务教育的实物标准,包括设施、设备和师资配备。在此基础上建立我国义务教育的技术支持体系,通过规划执行,来监督和检查义务教育均等化政策执行情况和实施情况,针对存在的问题,改进和完善转移支付体制和机制。
三是合理划分政府在提供基本公共服务中的权责关系。国外大多数国家普遍依法界定各级政府的职责范围,法律上从职权或权力划分的角度,做出正确的划分,以保证各级政府依法履行各自的职责。对于如何科学界定我国各级政府在提供基本公共服务方面的职责,从现有的法律条文中,我们还找不到相应的依据。但有学者在借鉴国外经验的基础上,认为由于义务教育具有外溢效应,应该把基本公共服务作为中央和地方的共有职责,完全依靠地方政府将导致供给不足。从中央到地方的各
级政府的分工协作,可以考虑中央政府应承担制定义务教育的标准和实施方法、财政体制及转移体制框架;由省级政府负责国家义务教育政策的监督、执行和评估;由地方政府,主要是区级政府负责服务的提供,市级负责区级政府因种种原因未能提供而又必须提供的义务教育。⑦
四是建立公共财政制度,建立基本公共服务的专项财政支付制度。
提高公共教育支出比重,增大教育经费总量,确保义务教育经费“三增长”,即用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义教育费用逐步增长,保证义务教育教职工工资和生人均公用经费逐步增长。加大中央和省级教育财政转移支付力度,规范义务教育财政转移支付制度。完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。一是增加一般性转移支付规模, 优化转移支付结构。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度, 重点帮助农村地区解决财力不足问题, 促进地区之间协调发展。二是加强中央对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目予以取消; 交叉、重复的项目重新清理, 逐步进行归并; 对年度之间补助数额不变且长期固定的项目列入中央对地方体制性补助。同时, 规范中央对地方专项拨款配套政策, 减轻地方政府压力。三是建立监督评价体系, 着力提高中央财政转移支付效果。
五是推行基本公共服务主体的多元化。按照公共产品理论,我们把义务教育一般作为公共产品,应当完全由政府部门承担,但是在具体的提供方式上,可以直接由政府或其控制的事业单位直接提供,也可通过政府引导的方式,利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励,引导私人企业或非营利部门参与公共服务的提供。在现阶段,由于目前政府或其控制的事业提供的有限,不能满足武汉人对义务教育的需求,在事实上存在各种私立中小学,无论是在城区还是在郊区,都事实上存在一定比例的私立学校,它们在义务教育中也发挥着不可忽视的作用。从义务教育阶段的供给状况看,无论是在城区还是在郊区,公办学校比重都非常大,导致地方政府财政压力过大。打破义务教育的单一提供模式,积极号召社会力量办学,不失为提高义务教务的一条捷径,在农村地区更应该大力实施。
注释:
①数据来源《武汉统计年鉴》2006、2007、2008。
②参见网页http://wh2xsh.wh.gov.cn/gjwj/2008/12/22172140.html武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验实施方案(征求意见稿)。
③④⑤参见《中华人民共和国义务教育法》第二条、第二十二条、第七条。
⑥参见网页武汉教育局网站http:///article/index.asp。
⑦沈荣华著 政府间公共服务职责分工 第120页。
(责任编辑:韩慧玲)