韩国国民最低生活保障制度受助人选定的现状和问题

摘 要：韩国国民最低生活保障制度自2000年10月起实施，其受助人选定体系由收入认定额和抚养赡养义务人情况两个操作性指标构成。2003年起，国民最低生活保障制度中将收入和财产统合为单一的标准——收入认定额制度，凡是符合收入认定额标准且满足抚养赡养义务人标准的公民均可纳入这一制度的保护范围。这一受助人选定体系使得韩国国民最低生活保障制度更好地履行了社会安全网的作用、扩大了援助对象、提高了援助水平。最低生活费的合理性问题与抚养赡养义务人标准的适当性问题是这一选定体系目前存在的争论点。

关键词：社会救助；韩国；最低生活保障制度；受助人选定

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)01-0079-09

作者简介：金炳彻，中国人民大学劳动人事学院博士后 （北京 100872）

一、 序 论

社会救助包括政府为贫困的个人和家庭提供的最低生活保障的货币和实物。中国与韩国正在实行的以保障国民基本生活为目的的社会救助和社会保险，都是具有代表性的社会保障制度。但最低生活保障不同于社会保险，因为最低生活保障通过资产调查选定受助者，税收是主要的财政来源。因此，确定低保标准很重要，特别需要保证标准的合理性和公平性。

无论在哪个国家，受助者的选定都很重要。但因为各个国家和地区贫困人口的需求不同，且生活水平和政府的财政能力不同，各个国家受助者的选定标准也不同。虽然中国和韩国的最低生活保障规定无论贫困人口是否具有劳动能力，只要难以维持基本生活，都为其提供最低生活保障，但是选定受助者的具体标准存在差距。特别是最低生活保障线的划定存在多种方法。比如，在确定最低生活基本需求的阶段中(注：Paul Streeten and Shahid J.Burki,“Basic Needs Some Issues”,World Development,Vol.6,No.3,1978,pp.411-421；Pete Alcock,Understanding Poverty,3rd Revised Edition,Basingstoke : Palgrave Macmillan.,2006,pp.82-85.)，选择何种标准取决于各个国家的不同情况。中国特色的政治体系、经济和社会因素以及文化特征决定了现行的最低生活保障制度的实施标准。目前中国实行的城市最低生活保障，不是按照年龄和残疾与否等人口学方面的标准，而是按照家庭成员人均收入是否低于当地居民最低生活保障标准来提供最低生活保障金(注：民政部：《城市居民最低生活保障条例》，1999年。)。当然，中国最低生活保障制度如果能扩大到农村地区，其受益的人口越多，但因最低生活保障线不反映贫困人口的需求而是按照地区的财政能力来决定最低生活保障线的标准，引起了地区间的受益人口、发放标准、财政基金的巨大差异(注：参见唐钧《中国社会福利与社会进步报告》， 社会科学文献出版社1999年版， 第108-111页；洪大用《转型时期中国社会救助》,辽宁教育出版社2004年版， 第175页； 杨立雄《中国城镇居民最低生活保障制度的回顾、问题及政策选择》，《中国人口科学》2004年第3期。)。自2000年10月起实施的韩国国民最低生活保障制度也废除了过去生活保障的人口学标准，导入了以收入为标准的收入认定额这一概念，通过增设居住给付等措施将社会救助制度提高到了另一层次。而且，随着强化自力更生项目，向过去处于福利死角地带的低收入阶层劳动能力者提供生活补助，为保障全体国民最低生活建立了制度性条件。

研究韩国国民最低生活保障制度，了解有关韩国国民最低生活保障制度受助者的选定，可以为中国相关问题的解决提供思路。同时，对韩国国民最低生活保障制度的分析和评估，也可以为国际社会保障制度比较研究提供有关东亚社会保障研究的基本资料。

本文将以“对象（who）”为分析框架，以受助人选定为中心，考察韩国最低生活保障制度中相关的受助人选定标准和问题，并探索改善方案。主要探讨三个方面内容：第一，考察作为受助人选定标准中的收入认定额和抚养赡养义务人等重要标准；第二，考察与受助人选定标准相关的，在实施过程中出现的各种问题和主要争论点；第三，通过考察问题、分析主要争论点，探索今后制度运行所必需的、适当的改善方案。

二、受助人选定体系的现状

韩国国民最低生活保障制度的目标是不管有无劳动能力，向难以维系基本生活的贫困阶层提供最低生活保护。以前的生活保障制度是以年龄和残疾与否等人口学因素作为选定标准，以此来判断劳动能力者（18岁以上，65岁以下），区分保护人和自力更生保护人。与此不同，国民最低生活保障法与年龄或劳动能力无关，它是根据公民贫困与否、是否满足抚养赡养义务人的标准来选定受助人。因此，国民最低生活保障制度的受助对象是难以维系基本生活的阶层。国民最低生活保障制度中具体将难以维系基本生活的阶层按照收入认定额标准和抚养赡养义务人等两个标准定义为操作性的概念，并应用于受助人的选定。

国民最低生活保障制度受助人的选定标准由收入认定额和抚养赡养义务人两部分构成。自2003年起，国民最低生活保障制度中将收入和财产统合为单一的标准——收入认定额。伴随着收入认定额制度的引入，受助人选定标准由以前的收入评价额标准、财产标准、抚养赡养义务人标准整合为收入认定额和抚养赡养义务人两个标准（见表1）。考察对象的选定标准可以发现，国民最低生活保障法第5条规定受助对象是“没有抚养赡养义务人或虽然有抚养赡养义务人但义务人没有抚养赡养能力或无法得到抚养赡养的人，收入认定额在最低生活费以下的人”。即，被选定为国民最低生活保障制度的对象适用两个标准：第一是收入认定额在最低生活费以下，第二是抚养赡养人要符合标准，只有同时满足了这两个条件才能被选定为受助人。

（一）收入认定额标准

为了计算收入认定额，实行财产的收入换算制度（见下面公式）。此时，收入评价额由实际收入减去因家庭特征的支出和劳动收入的扣除部分算得。同时，在财产的收入换算额计算中确定各种财产的总额，在此基础上减去基本扣除额和负债，剩余金额乘以各种财产的收入换算率算得。

1.收入评价额

“收入评价额”实际上意味着收入。详细分析受助人收入评价额的计算方法可以发现，收入评价额是实际收入中减去因家庭特征的支出和劳动收入的扣除部分后剩余的金额。

（1） 实际收入

第一，根据最近一年的年收入额为标准算出的月平均收入。算入实际收入的收入包括劳动收入、商业收入（农业、林业、渔业及其他商业收入）、财产收入（租借及利息收入）、其他收入（个人转移收入、抚养费、公共转移收入）和推定收入（包括申报收入）等。其他收入中的私人转移收入是指从亲友或其他援助人处得到的3个月以上定期性的金钱或物品，但排除由无抚养赡养人的人处定期得到的金钱物品中相当于家庭最低生活费20%以下的部分。抚养费是指抚养赡养义务人向抚养赡养对象定期支付的一定金额的生活费。公共转移收入包括各种社会保险给付、与社会福利相关的所有津贴、敬老年金、国家有功人员或独立有功人员相关年金、枯叶剂后遗症患者津贴等。但对国家有功人员或独立有功人员等的生活调整津贴、对参战军人的生活补助费除外。推定收入适用于就业及劳动与否不明确、无法调查收入（当事人拒绝、回避确认收入或难以确定收入）或由居住及生活实况难以认定为没有收入的人、认定拥有生产用车辆的人等。适用顺序如下：先以全职工资为标准计算日推定工资；如果难以了解全职工资则适用同行业平均工资，以最低工资法中规定的最低工资适用15日以上的工资。而且，实际收入中扣除的金钱和物品中包括退休金、悬赏金、补偿金等临时性援助的金钱物品（计为财产），利用保育、教育等其他与此性质类似的服务为前提得到的保育费、学费等与此性质相似的金钱物品，根据条例地方自治团体提供给受助人或生活困难的低收入阶层的金钱物品等。

（2）因家庭特征而支出的费用

作为家庭特征费用而被扣除的金钱物品大体分为如下8种(注：韩国保健福祉部：《国民最低生活保障事业介绍》(2006年)。)。

〈1〉敬老年金、残疾津贴及残疾儿童抚养津贴、儿童养育费、未成年家长援助金等；

〈2〉根据“疑难疾病患者医疗费援助事业”发放的医疗费中呼吸辅助器租借费、氧气呼吸机租借费及看护费；

〈3〉枯叶剂后遗症(注：枯叶剂是美军在越战时为消除越南游击的藏身处而使用过的一种剧毒性除草剂，它可引发癌症、畸形儿和其它一些疾病。在越南战争中，美军动用参战争的韩国士兵喷洒枯叶剂，而美军士兵只做监督工作。韩军官兵当时以为喷洒的是一般除草剂，所以没有戴防毒面具。许多韩国军人在战争结束后引发了一系列疾病，被称为“枯叶剂后遗症”。)患者津贴中，相当于根据残疾人福利法提供给重症残疾人的金额；

〈4〉因慢性疾病等的治疗、疗养、康复而持续支出6个月以上的医疗费（应附上诊断书及诊疗费收据）；

〈5〉在自己的收入中支出的初高中生入学金、学杂费；

〈6〉根据机动车损害赔偿法得到的康复补助金；

〈7〉相当加入国民年金的受助人本人负担的年金保险费的50%；

〈8〉残奥会得奖者从韩国残疾人福利振兴会得到的年金。

（3）劳动收入扣除

劳动收入扣除是指通过劳动而得到的收入中的扣除部分。扣除对象包括残疾人通过参与职业康复事业得到的收入、参与自力更生共同体得到的收入、学生的劳动收入、商业收入和参与公共劳动得到的收入。但通过劳动得到的收入不明确时不适用。

2.财产的收入换算额

财产的收入换算额通过在确定各种财产的金额后，减去基本扣除额和负债，再将剩余的金额乘以各种财产的收入换算率的方式算得。

（1）各种财产的总额

各种财产的总额是以调查当时的物价水平为标准，调查到的所有各种财产的总额。现行制度中，将适用于财产的收入换算制度的财产分为一般财产、金融资产和机动车等三种，程序为扣除水平、基本扣除顺序和换算率。在此所说的一般财产是指建筑、土地、居住、店铺等的租赁保证金，船舶、其他家畜、种苗等100万韩元以上的动产和地方税法中的机动车（第196条第2款）中的一般项目。金融资产是指调查对象的家庭成员名义下的现金、支票、账单、股票、国债、公司债券等有价证券、储蓄、储蓄性保险及金融信托等和生活准备金300万韩元，3年以上长期金融储蓄（一户一个存折中每年300万韩元为限），扣除租借保证金。机动车是指依据地方税法的机动车中的不属于一般财产的机动车。但财产总额中减去总负债后的金额在基本扣除额2倍以内的家庭，属于以下情况的将排除在收入换算对象财产外（有权受助人财产范围特例，作为抚养赡养依赖人不适用）。

〈1〉仅由老人、重症残疾人等无劳动能力人构成的家庭的财产；

〈2〉判定难以进行财产区分，难以进行收入换算的家庭的财产。

（2）基本扣除额

基本扣除额是指认定有必要保障家庭的基本生活时，排除在收入换算以外的金额。基本扣除额依据地区划分为若干等级，但不以家庭规模划分等级。即，考虑各地区全租价格（最低居住面积的全租价格）等的差异择定，2005年的标准为不论家庭规模，大城市3800万韩元，中小城市3100万韩元，农渔村2900万韩元，统一适用(注：韩国保健福祉部：《保健福祉白皮书》(2005)。)。

在国民最低生活保障制度中，各种财产的换算率不同，因此，基本扣除由哪种财产开始会对财产的收入换算额产生影响。现行制度的基本扣除顺序为一般财产到金融资产，在扣除了一般财产和金融资产后基本扣除额还有剩余也不在机动车总额中扣除。

（3）负债

国民最低生活保障制度在原则上适用“纯财产”概念，所以债务的规模会对财产的收入换算额产生影响。债务包括金融机构的融资金、公证的私债等，购买住宅、全租资金、为维系生活的商业资金或医疗费、学费等非常明确被认定为债务时，也在财产总额中扣除。债务中医疗费债务和学费债务全额扣除，居住债务和一般债务为部分扣除，抚养赡养义务人不论债务的用途全额扣除。债务减除的顺序与基本扣除相同，以一般财产、金融资产为顺序，在减去一般财产、金融资产的债务后还有债务也不在机动车总额中减去。

（4）各种财产的收入换算率

在财产总额中减去基本扣除和债务后，剩余部分乘以各种财产的换算率得出财产的收入换算额。具体而言，财产的收入换算率因财产种类的不同，其计算方法也不同。一般财产考虑到各地区全租价格等财产水平，新加入家庭的规模等，最大限度使用超过基本扣除额的一般财产在2年内换算率为每月4.17%，考虑到金融资产容易兑现为现金，因此适用相当于一般财产1.5倍的换算率，每月6.26%。由于难以确定拥有机动车的人是否为最低生活保障受助人，考虑到其一般性的国民情绪，机动车的每月换算率为100%。但考虑到机动车的用途，以残疾人移动或商业为目的时，不适用以上的换算率。

收入评价额和财产的收入换算率相加得到的收入认定额在各种家庭的最低生活费以下时方可被选定为受助对象。2004年以前最低生活费每5年计算一次，2005年起每3年计算一次。韩国保健福祉部发布的2007年最低生活费（参见表3）为，1人家庭为43万6千韩元，2人家庭为73万4千韩元，3人家庭为97万3千韩元，4人家庭为121万韩元，5人家庭为141万韩元，6人家庭为161万韩元。考虑到物价上涨因素，以4人家庭为标准，每一年的最低生活保障费都上一年度提高了3-4.8%。

注: 7人以上家庭每增加1人，增加204,218韩元(如7人家庭为1,813,848韩元)

资料来源:韩国保健福祉部《国民最低生活保障制度介绍》(2005，2006，2007)

（二）抚养赡养义务人标准

除了收入认定额标准，要被选定为最低生活保障制度受助人还要同时满足抚养赡养义务人标准。有抚养赡养义务人，且义务人有抚养赡养能力的家庭不被纳入有权受助人范围。其认定具体条件如下：（1）无抚养赡养义务人；（2）有抚养赡养义务人但没有抚养赡养能力；（3）抚养赡养义务人抚养赡养能力微弱，以对有权受助人的扶养费援助为前提，被认定为没有抚养赡养能力；（4）抚养赡养义务人有抚养赡养能力，但无法履行抚养赡养义务或回避抚养赡养义务。满足以上4个条件中的任何一个都可以认为是满足了抚养赡养义务人标准（见表4）。

现行制度中的抚养赡养义务人包括有权受助人的配偶、有权受助人的直系血亲（父母、儿子、女儿等）、有权受助人直系血亲的配偶（儿媳、女婿等）等。

抚养赡养义务人家庭的家庭成员数的计算以保障家庭的范围为标准适用，计算方法与保障家庭相同，在判断抚养赡养能力时，收入、财产的调查对象范围应排除认定抚养赡养义务人家庭成员中与有权受助人无抚养赡养义务关系的人的收入的财产。自2003年起适用财产的收入换算后，抚养赡养义务人的财产标准由不足有权受助人和抚养赡养义务人家庭财产标准之和的120%，变更为财产的收入换算额不足有权受助人和抚养赡养义务家庭最低生活费之和的42%(注：［韩］余柔珍等：《社会救助的价值基础和制度性反映:以国民最低生活保障制度的形成过程为中心》，韩国保健社会研究院2004年版，第160页。)。具体而言，抚养赡养义务人的抚养赡养能力判定标准如图1所示。

被判定为抚养赡养能力微弱的抚养赡养义务人，以能否定期向有权受助人提供抚养赡养费为前提，判断其是否具备抚养赡养能力。抚养赡养费被算入有权受助人家庭的其他收入，反映到受助人选定及给付额的决定中。抚养赡养费设定为抚养赡养义务人家庭实际收入中减去抚养赡养义务人家庭最低生活费120%后金额的40%、30%、15%。

韩国国民最低生活保障法不但保护受助人，还包括次级阶层。“次级阶层”指不属于有权受助人范围的阶层，收入认定额在最低生活费的120%以下的人（国民最低生活保障法试行令第36条）。即虽然收入比最低生活保障对象受助人高，但无法得到生活费补助，有随时陷入受助阶层的危险。次级阶层在法律、行政定义中体现出的最基本最主要的特征是，次级阶层处于贫困线边缘，过着与受助阶层类似的生活，所以贫困化的可能性高，有可能需要全部给付或一部分的非受助阶层(注：［韩］李贤柱等：《次级阶层实态分析及对策提案》，韩国保健社会研究院2005年版，第50页。)。随着青壮年失业者和信用不良者、非正规就业劳动者的增加，对次级阶层的社会性保护的必要性也在增加。特别是国民经济发生困难时，他们的收入最先减少，若社会安全网无法保障其生活费用或医疗补助等，他们受到的打击将会很大。

三、受助人选定体系中存在的问题及政策争论点

受助人选定标准中存在的问题大致上可以分为受助人选定标准——最低生活费的适当性问题和有关抚养赡养义务人的问题。为深入考察问题，首先要了解国民最低生活保障制度的受助现状。在此笔者将通过介绍韩国贫困家庭中最低生活保障制度受助现状，间接评价受助人选定标准的适当性。

国民最低生活保障制度第一年即2000年向148.9万名低收入阶层援助每人每月16.6万韩元的生活费，这与过去93.3万名生活保护对象相比已是大大增多了。这一制度因将福利作为国民的权利、国家的义务，当时被评价为韩国福利史上最大的转折点。其后，国民最低生活保障制度持续扩展。政府自2007年7月起，将判断抚养赡养义务人的抚养赡养能力的收入标准由抚养赡养义务人家庭最低生活费的120%调整到了130%，在抚养赡养义务人范围中排除了兄弟姐妹，相对的制度性覆盖的低收入阶层也在扩大。2000年国民最低生活保障受助人为148.9万人，到了2006年为153万人，到了2007年增加到了176万人。同时，为了扩大绝对贫困线以下的受助人的实质性收入保障，援助额一直也在扩大。2001年生活补助为每人每月8.8万韩元，到2007年增加到了14.9万韩元。这也导致国民最低生活保障制度的预算持续增加，由2000年24330亿韩元增加到了2007年的65760亿韩元。

但由于严格实行抚养赡养义务人标准及财产标准，实际上仍然存在很多处于贫困之中却无法得到最低生活保障制度保障的非受助贫困阶层，估计有177万人，其中25.7%的人是因为不符合抚养赡养义务人标准而落选的。这些人当中有56.2%的人无法从抚养赡养义务人处得到私人转移支付。即抚养赡养义务人标准与现实有着相当大的距离是导致收入在绝对贫困线以下的阶层无法得到制度保障的主要原因。下面将具体论述受助人选定标准中存在的问题。

（一）最低生活费的合理性问题

现在韩国公示的贫困线，也是作为受助人选定标准的最低生活费合理性的问题之一(注：［韩］任春植等：《社会福利学概论》，共同体出版社2007年版，第203-205页。)。根据最近韩国保健社会研究院的研究可以发现，最低生活费在1999年公报发表时，是4人家庭平均收入的38.2%，但到了2000年下降为35.4%，到2001年为33.8%，之后持续下降，2003年为32.1%，2004年是30.5%。与平均家计支出相比最低生活费比率同期由48.7%下降到了39.5%，减幅达9.2%。与平均消费支出相比最低生活费也从56.4%下降到了45.7%。最低生活费在最低工资中的比例也不断下降，由1991年1人家庭标准91.3%下降到了2006年的59.7%，下降了31.6%。与OECD国家相比，韩国约为36%，与16%的美国、35%的西班牙、36%的加拿大等共同居于最下限水平(注：［韩］金未坤：《有关最低生活费计量方案的研究》，韩国保健社会研究院2006年版，第45页。)。

最低生活费的合理性问题是由最低生活费能否帮助受助人维系最低生活引发的［韩］朴凌厚：《国民最低生活保障制度的评价和对策探索》，《保健福利论坛》2002年第12期。)。最低生活保障制度的生活给付水平虽然持续上升，但仍然难以保障最低生活。2004年之前，最低生活费每5年计算一次，自2005年起每3年计算一次，不计算的年度主要公布反映物价上涨率的价格指数。但非计算年度的最低生活费可能会比实际的最低生活费要低。而且仅考虑物价上涨率的最低生活费决定方式无法反映构成最低生活费的必需品内容和价格，因此实际上难以反映最低生活所需的必需品的内容和质的变化(注：［韩］金英华等：《韩国社会福利论》，良书院出版社2007年版， 第116-117页。)。此外，实际上地区间平均生活费会有差异，一般大城市受助人（不考虑家庭规模）会支出更多的生活费，但最低生活保障制度适用的最低生活费在全国以中小城市的最低生活费为标准，仅设定单一标准的各家庭规模最低生活费无法反映地区间生活费用的实质性差异(注：［韩］辛泳锡、朴顺一： 《最低生活保障上次级阶层的发放》，《保健福利论坛》2004年第8期。)。国民最低生活保障制度以中小城市为标准算出最低生活费，并统一在全国适用，无法正确反映大城市、中小城市、农渔村等地区间最低生活费的差异，但各地区间最低生活费还是有差异的，所以在全国适用并不妥当。第三，无法反映有老人、残疾人、儿童等特殊需求家庭特征，无法应对附加的支出需求。虽然收入评价额考虑医疗费等的支出，但这是一种间接、消极地考虑。即最低生活费中将排除收入认定额、平均医疗给付额、平均教育给付额的金额认定为生活给付费，同时假定没有医疗补助或教育补助的家庭也得到补助而给付，可以说对这些家庭而言他们得到的补助相对较少。

（二）抚养赡养义务人标准的适当性问题

国民最低生活保障制度在选定受助人时，不但进行财产调查，还要调查抚养赡养义务人，现在社会福利部门负责的业务中约70%是调查抚养赡养义务人。考虑抚养赡养义务人现实条件，维持调查的准确性是非常困难的事情。实际上一般父母定期给予子女，或子女给予父母一定金额的生活费或零用钱的现象并不普遍，大部分都是节日或生日时，一年给几次零用钱。离开这些现实状况要求抚养赡养义务人负担生活费是缺乏现实性的。

受助人选定在于合理的选定标准和科学的财产调查。考虑到韩国传统的家庭保护功能，法律规定的抚养赡养义务人范围还是很妥当的。当义务人无法抚养赡养或回避抚养赡养时，由国家提供最低保障，是恰当的，关键是如何规定抚养赡养能力，这决定能否保证法律精神的实现。现行国民最低生活保障法的下列法令规定了抚养赡养义务人的收入和财产。即，收入超过申请家庭和抚养赡养义务人最低生活费之和的120%或财产超过申请家庭和抚养赡养义务人家庭财产之和的120%被认定为有抚养赡养能力。其中的问题在于抚养赡养义务人的财产标准。首先，符合标准的抚养赡养义务人家庭要将自己收入的一半拿出来负担有权受助家庭的最低生活。结果抚养赡养义务人家庭的支出比过去下降了一半。即，抚养赡养义务人家庭若不降低生活水平就无法抚养赡养受助人。财产若超过了120%，没有收入的人要变卖财产履行义务，没有实际可操作性。因此，要合理改善这一标准。这些问题反过来会导致抚养赡养义务人家庭不向有权受助家庭提供抚养赡养费，使这些家庭陷入贫困。结果，因抚养赡养义务人标准而落选的大多数有权受助家庭很可能会因拿不到抚养赡养费而陷于贫困状态。

四、对受助人选定标准的改善方案

（一）改善最低生活费

生活给付应由仅考虑家庭规模的方式转变为考虑家庭特征（主要是年龄）的方式［韩］卢大明：《有机性动态性的最低生活保障制度的构筑》，《保健福利论坛》2007年第12期。)。就算是同样的4人家庭，因其家庭成员不同，需求水平也会不同，因此要根据他们的具体需求发放援助。

同时，还要以在最低生活费中扣除医疗和教育等现金给付后的生活给付额为计算标准，医疗和教育等应另外给付。因为，如果在生活给付水平中包括医疗费和教育费，很可能会有一些家庭得不到维系最低生活水平的生活补助。不管医疗费和学费有多高，要维系最低生活的最低生活费是一定的，受助家庭不管有多少医疗和教育受助人，都应保障相同水平的生活费。

（二）改善抚养赡养义务人标准

大部分福利先进国家都没有抚养赡养义务人标准或对此不大重视。韩国有200万人实际上处于贫困阶层，但因抚养赡养义务人标准和财产标准而无法得到最低保障。虽然不能马上废止抚养赡养义务人标准，但在短期内通过缩小抚养赡养义务人范围、缓和标准等改善政策可以减轻社会福利部门的调查负担，同时缩小因抚养赡养义务人标准导致的最低生活保障制度的死角地带。第一，不能仅因有抚养赡养义务人就拒绝受助人的申请。就算有抚养赡养义务人，也要调查实际抚养赡养状况和实际能力，判断申请者是否是需要保护的人，决定是否给予积极帮助。虽有抚养赡养义务人但因家庭关系的断绝实际上无法抚养赡养时，应积极找出要由社会福利部门确认事实的方案。第二，缓和不现实的抚养赡养义务人的抚养赡养能力判断标准。现行法律中，抚养赡养义务人的实际收入在最低生活费130%以上时就认定有抚养赡养能力。最低生活费与一般家庭的生活水平间的相对性差异比较大，因此需要大幅提升抚养赡养能力判断标准。

五、结论

综上所述，就韩国的实际情况而言，作为贫困对策的国民最低生活保障制度在社会保障中占据着非常重要的地位。明确规定须由国家提供的给付额在最低生活费以上，奠定了现代福利国家最为核心的因素即最低生活保障制度的基础，在社会福利史上具有非常重要的意义。但国民最低生活保障法所具有的法律精神和宗旨在实行过程中，因与受助人选定标准相关的最低生活费和抚养赡养义务人的不合理性而无法完全满足国民的期望。因此，在国民最低生活保障法的实施过程中，要保证制定法律的精神和宗旨不受损害，使制度发展为保障低收入阶层受助权的制度，需要更多的国民关注、政府彻底的监督以及更完备的对策。

中国最低生活保障制度的改革过程中也出现上述同样的问题，研究韩国国民最低生活保障制度的选定标准，对于中国最低生活保障制度建设具有重要借鉴和启发意义。首先，虽然两国的最低生活保障的标准不断提高，但仅仅保障贫困人口的基本生活仍是不够的。特别是，两国的有关医疗和教育的费用相当高，最低生活保障线应该提到能够保障维持医疗、教育的享受和社会参与等满足人们尊严的高度。其次，中国最低生活保障制度存在如下问题：中国最低生活保障仍然具有城乡的差别，甚至各个城市和农村地区内的差别也较大。带来这样地区差别性的原因在于二元化的经济和社会结构，其根本原因在于国土的宽广、地区间经济发展和收入水平的差距等。明确反映这样地区的差距需要通过综合的审议。议决机关应当进行地区调查研究，对相关当地居民生活情况进行详细调查统计，综合其结果来确定最低生活保障标准。再次，不断调整最低生活保障标准以适应地区经济不断发生变化。确定最低生活保障标准后，要按照各地经济发展和市场物价增长的情况进行及时适当的调整。

（责任编辑：薛立勇）

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