建党百年的劳动政策演变——基于政府与市场关系的认识视角
鲍 雨
（安徽工程大学 人文学院, 安徽 芜湖 241000）
劳动政策是指为了调节社会劳动关系，由政府制定的用以保障劳动者基本权益的各类政策、法规和条例等规范的总称，包含劳动用工政策、劳动就业政策和劳动关系政策。[1]劳动政策与劳动关系状况密切相关，事关劳动者切身利益维护和经济社会发展质量。当前我国劳动政策正面临经济下行、结构调整和疫情肆虐等多重挑战，劳动政策不合时宜问题愈发凸显。①经济下行带来企业的关停闭转，引发裁员、劳动保护等劳资纠纷增多。经济结构调整加快了企业转型升级步伐，弹性用工需求增多对传统劳动法适用带来了挑战。互联网和大数据等新技术的运用催生新经济新业态新模式，需要研究促进新业态规范健康有序发展的可行对策。加之新冠疫情影响全球经济复苏乏力，统筹疫情防控常态化和经济社会发展成为当下各国政策制定者们不得不考虑的深度因素。围绕加快构建新发展格局亟待思考和回答下列问题：政府和市场如何影响劳动政策的制定实施和调整创新？二者如何起作用？构建新发展格局需要什么样的劳动政策？如何制定适于新发展格局的劳动政策？
学界对劳动政策研究较早亦取得丰硕成果，但系统展示建党百年劳动政策全貌者缺乏，且亦未有人从政府与市场关系认识视角对其演变规律予以阐释。百年实践表明，我国劳动政策的制定、实施、调整、创新和政府与市场关系的演进同步展开。因而，基于政府与市场关系的认识视角梳理总结建党百年劳动政策的演变规律，不仅利于探索适应新发展格局构建的劳动政策创新路径，而且有助于深化对中国共产党执政规律认识为世界其他国家改善劳资关系贡献中国智慧。本文立足马克思主义辩证思维从政府与市场的关系视角系统梳理建党百年的劳动政策演变，分析如何发挥“市场决定性作用”和“更好发挥政府作用”探索改进当下劳动政策的具体路径。
政府与市场的关系是经济学、政治学、法学等学科长期关注的热点话题，讨论核心是辨明政府和市场在资源配置中地位。百年来中国共产党不断深化对政府与市场的关系认识，开创了中国特色政府与市场关系理论体系并使其逐步走向成熟。实践表明，有什么样的政府与市场关系就有什么样的劳动政策。
（一） 政府与市场关系的辩证认识
西方主流经济学从“理性经纪人”假设推导出经济行动者（个人）基于利益最大化追求能自发调节配置资源，实现效率最优化。[2]通过创设市场失灵理论定位政府角色，认为政府仅在市场失灵领域起被动作用，难以存在直接作用领域。①从亚当·斯密开始人们对政府职能的理解，主要有以下几种：守夜人、裁判员、经济管理者、市场干预者和产权保护者。[3]该种将“政府与市场二元对立”观点在当下仍受到新自由主义者的追捧，他们极力鼓吹政府应承担“守夜人”角色，奉行“小政府、大市场”或“弱政府、强市场”的市场逻辑。②在正统的经济学理论中基于公共品的提供以及由此产生的市场失灵是厘清政府与市场边界的重要逻辑起点，如凯恩斯学派和新自由主义学派，主张“小政府、大市场”或“弱政府、强市场”。[4]但是，主流经济学对于西方社会中所出现的周期性停摆、资源浪费、信息不匹配等问题却又显得无能为力。③为弥补主流经济学观点的解释乏力，斯蒂格利茨、林德布鲁姆、查尔斯·沃尔夫等人认为市场体制绝不是亚当·斯密所说的自由放任也不是依赖于小政府的市场体制，它是需要被管制的，政府行为是其发挥作用过程中不可或缺的部分。虽然斯蒂格利茨等人观点一定程度上突破了传统将“政府与市场二元对立”的认识误区，但对“政府与市场的关系”认识仍未逃离主流经济学的限制性理论框架，且对于“如何划分政府与市场的作用边界”这一核心命题仍欠缺有效考量。[5]
中国与西方国家间存在政府与市场关系的起源不同、文化背景不同、经济发展理念不同、矛盾性质不同等诸多不同点，可供借鉴之处有限。[6]对政府与市场关系的认识必须突破西方理论限制性框架，坚持马克思主义辩证思维合理界定政府与市场的边界。政府和市场都是配置资源手段，二者各有其内在机理和作用方式。市场秉持“无知论”，认为人类只有承认认知能力有限性才能尊重自然和经济规律，谨慎做出决策。政府坚持“有知论”，确信一定存在某些机构能掌握所有知识和信息，通过计划、命令等手段设计出一个理想的社会经济秩序。市场存在信息不对称、公共产品稀缺、不完全竞争等失灵问题，政府也同样面临公共决策低效率、权力寻租和信息不足等失灵问题。政府和市场一方作用领域即为应对另一方的不足，只有共同起作用才能实现资源配置效率的最优化。可见，政府和市场缺一不可，二者关系是动态互动的、而非传统静态机械的一般理解。[7]
（二） 政府与市场的关系如何作用于劳动政策
劳动力资源优化配置是政府与市场关系作用于劳动政策的关键。劳动力资源配置首先需要构建劳动力市场化体制机制，由市场运用价格规则、供求规则和竞争规则等市场机制自发调节配置。市场固有缺陷引发市场机制失灵，带来劳动力供需不匹配和劳动力流动不顺畅等问题。政府应运用宏观调控和规制监管等手段以弥补市场失灵，通过实施劳动政策创新劳动力资源市场化配置方式。其次，劳动政策的实施就是政府干预劳动力市场运行的过程。如果劳动政策过度干预市场或者实施不当，那么劳动政策所代表“政府力量”就站在了“市场力量”对立面。如果劳动政策正当干预市场，那么“政府力量”与“市场力量”将形成合力。可见，围绕劳动力资源的优化配置政府和市场地位不同且作用领域各有侧重，劳动政策具备二重性。①一方面应建立健全市场化劳动政策畅通劳动力资源的流通渠道，另一方面应用好政府宏观调控、微观规制和市场培育手段破除影响劳动力资源流动的体制机制障碍。劳动力市场化供给应交由市场自发调节，但对于新业态用工、劳工标准、就业促进等市场难以直接作用领域应交由政府通过宏观调控引导、微观市场规制和市场激励培育等手段进行调整。劳动政策的创新发展离不开政府和市场的双向发力，“看得见的手”和“看不见的手”都要起作用。
中国共产党对政府与市场的关系认识历经政府决定论、市场利用论、市场基础论和市场决定论四个时期，劳动政策也经历了“阶段性”“双轨制”“市场化、契约化、法治化”和“弹性安全”的历史演变。建党百年实践表明，政府与市场的关系左右着不同时期的劳动政策。
（一） 政府决定论时期（1921—1978年）：劳动政策具备阶段性特征
中国共产党成立至改革开放前是党对政府与市场关系认识的萌芽和初步探索时期。该时期党的主要任务在于领导人民进行新民主主义革命和社会主义建设，缺乏对政府与市场关系的系统研究，将政府与市场的关系简单对立。受复杂国情和主要矛盾变化影响，党的劳动政策主张历经劳资对抗、极“左”保护劳工、劳资合作、劳资两利、行政指令性计划的阶段性变化。
1. 政府与市场的关系认识与劳动政策
建国前党的主要任务在于领导人民争取新民主义主义革命胜利，推翻旧有的不合理社会制度。机械照搬马克思、恩格斯关于未来社会构想，以“社会占有全部生产资料，实行生产资料公有制”、“废除商品经济，社会作为经济主体有计划地调节社会生产”作为革命崇高目标。[8]4坚持市场是造成资本剥削劳动的原罪应予否定，主张通过暴力革命建立一个人民当家作主的新政权由政府统一配置社会资源。建国初期党认识到发展民族资本主义是先进生产力和国民经济的重要推动力量，沿用解放战争时期“发展生产、繁荣经济、公司兼顾、劳资两利”的新民主主义国民经济建设方针，对当时存在的五种经济成分进行平等保护。1956年“一化三改造”完成后我国确立生产资料的单一公有制，国家取代市场有计划地配置资源和安排生产，旗帜鲜明地否定和排斥市场。期间党的领导人虽也意识到了计划经济体制的弊端，尝试调整政府与市场的关系。②如毛泽东在《论十大关系》中提出过“给地方和企业一定的自由管理的权限”，陈云曾在八大会议上明确提出过“三个主体、三个补充”思想等。但当时由于受传统观念束缚，把计划和市场看作是同社会制度相联系的制度范畴，只在理论和实践上加强调节力度和作用而没有突破计划经济体制框架。③即“国家与集体经营、计划生产和国家市场是主体，一定范围内国家领导的个体经营、自由生产和自由市场作为补充。”[8]3-5对政府与市场关系的辩证认识与改革设想并没有引起足够重视和走向实践，很长时间内仅在有限范围内保留市场，直至最终取消市场。
围绕革命不同时期的任务变化和社会主义道路的探索实践，劳动政策带有明显阶段性特征。建党之初党将资产阶级对无产阶级剥削认定为社会主要矛盾，做出劳资对抗判断，反对任何秘密的、公开的劳资合作。围绕改善工人劳动条件、保护童工女工权益、男女工人待遇平等、开展劳动立法、强调工人组织作用、鼓励工人对资本家进行政治斗争等内容，[9]制定《劳动立法原则》《劳动法大纲》《八小时工作案》《失业问题决议案》等文件。①涉及原则性规定文件如《关于开展劳动立法的请愿书》（1922年）、《劳动立法原则》（1922年）、《劳动法大纲》（1922年）、《关于开展劳动立法运动的通告》（1922年）、《劳动法大纲决议案》（1926年）、《关于本党最近政纲决议案》（1926年）等，涉及工人运动政策文件如《关于“工会运动与共产党”的议决案》（1922年）、《关于妇女运动的决议》（1922年）、《罢工援助案》（1922年）、《经济斗争的决议案》（1925年）、《工人运动决议案》（1926年）、《职工运动决议案》（1927年）等，涉及劳动关系政策文件如《劳动立法原则》（1922年）、《劳动法大纲》（1922年）、《八小时工作案》（1922年）、《劳动法大纲决议案》（1926年）、《失业问题决议案》（1926年）等。土地革命时期受当时严峻革命环境影响党采取极“左”保护劳工政策，片面强调对工人政治、经济权利保障。不仅规定“工人在休息日或纪念日做工作应发双薪”“童工青工虽按缩短时间做工作但工资仍须按照该职业的工资等级以全日制计算”，而且错误把师徒关系同资本家对工人的剥削关系混淆提出“反对师傅、废除学徒制”口号。[10]后期虽修法企图缓和劳资矛盾，但并未从根本上摆脱“左倾”错误路线束缚。该时期党开始独立开展劳动立法修法活动，既颁发了《劳动保护法》《中华苏维埃共和国劳动法》等适用于全国苏区的劳动立法文件，各革命根据地也出台了诸如《上杭县劳动法》《永定县保护劳动法》等文件，涉及工人运动、工会、工厂民主管理、劳动关系和争议处理等内容。②涉及原则性规定文件如《中华全国工人斗争纲领》（1929年）、《中华苏维埃共和国中央执行委员会关于实施劳动法的决议案》（1931年）、《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931年通过，1934年修订）、《劳动妇女要求纲领》（1932年）等，涉及工人运动政策文件如《最近职工运动决议案》（1927年）、《妇女运动决议》（1928年）、《中华全国工人斗争纲领》（1929年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《上杭县劳动法》（1929年闽西革命根据地）、《永定县保护劳动法》（1929年闽西革命根据地）、《劳动保护法》（1930年）、《闽西劳动法》（1930年）、《中华苏维埃共和国劳动法》（1931年通过，1933年修订）等，涉及集体劳动关系政策文件如《赤色工会组织法》（1930年）、《中华苏维埃共和国劳动法》（1931年通过，1933年修订）、《苏维埃国有工厂管理条例》（1934年中央苏区）等，涉及劳资争议处理政策文件如《中华苏维埃共和国违反劳动法令惩罚条例》（1933年）、《中华苏维埃共和国违反劳动法令惩罚条例》（1933年）、《劳动监察条例》（1930年闽西苏维埃政府）等。抗日战争时期为建立和发展最广泛抗日民族统一战线党开始有条件承认资本主义生产方式，做出劳资合作新判断，在保护劳动者权益之余开始强调对资本家利益的维护。各抗日根据地纷纷开展劳动立法修法活动，覆盖工人运动、劳动就业、劳动关系和社会保险等诸多内容。③涉及原则性规定文件如《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年）、《中央关于各抗日根据地劳动政策的初步指示》（1940年）、《晋西总工会关于改善工人生活办法草案》（1940年）、《关于五一节的指示》（1942年）等，涉及劳动就业政策文件如《延安市职业介绍所暂行条例》（1940年）、《晋察冀边区奖励生产技术条例》（1941年）、《晋冀鲁豫边区奖励生产技术办法》（1941年）、《晋冀鲁豫边区优待专门技术干部办法》（1942年）、《晋察冀边区优待生产技术人员暂行办法》（1942年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《陕甘宁边区关于公营工厂工人工资标准之决定》（1941年）、《晋西北矿厂劳工暂行条例》（1941年）、《晋冀鲁豫边区劳工保护条例》（1941年）、《修正晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》（1944年）等，涉及集体劳动关系政策文件如《陕甘宁边区总工会抗战时期工作纲领》（1938年）、《陕甘宁边区战时工厂集体合同暂行准则》（1940年）、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》（1942年）等，涉及社会保险政策文件如《令民政厅酌情办理在该厅添设劳动部及社会保险局》（1941年陕甘宁边区政府）、《晋西北矿厂劳工暂行条例》（1941年）、《修正晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》（1944年）等。解放战争时期为团结民族资产阶级和小资产阶级结成广泛的人民民主统一战线，党创造性提出了新民主主义经济建设方针，采取劳资两利政策。各解放区颁布了一些重要的劳动立法文件，涵盖雇用解雇、劳动契约、集体合同、工资工时、劳动安全卫生、劳动保险、劳资纠纷解决和工厂民主管理等。①涉及劳动用工政策文件如《哈尔滨特别市战时暂行劳动条例》（1948年）、《中共中央对东北局关于哈尔滨市劳动法的指示》（1948年）、《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例》（1949年华北解放区）等，涉及劳动关系政策文件如《晋察冀边区行政委员会关于张家口、宣化公营工厂工人工资标准的通知》（1945年）、《中央关于工资问题的指示》（1948年）、《私营工商企业劳资双方订立集体合同的暂行办法》（1949年北平市人民政府）、《中华全国总工会关于私营工商企业劳资纠纷双方订立集体合同的暂行办法》（1949年）等，涉及劳动保护政策文件如《哈尔滨市工厂夏季卫生注意事项》（1949年）、《哈尔滨市化学业工厂安全卫生暂行办法》（1949年）、《哈尔滨市工厂机械安全改进暂行办法》（1949年）等，涉及社会保险政策文件如《苏皖边区保护工人劳动暂行条例》（1946年）、《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（1948年）、《东北公营企业战时暂行劳动保险条例施行细则》（1949年）、《太原国营公营企业劳动保险暂行办法》（1949年）等，涉及劳资争议处理政策文件如《中华全国总工会关于劳资关系暂行处理办法》（1949年）、《劳动争议解决程序的暂行规定》（1949年中华全国总工会）、《中共中央关于处理劳资纠纷问题的数点建议》（1949年）、《关于私营企业劳资争议调处程序暂行办法》（1949年上海市军管会）等。建国初期为协调劳资关系运行逐步确立了社会主义新型的“民主、平等、两利、契约”劳动政策，颁布一些文件涉及劳动用工、劳动就业和劳动关系等内容。②涉及劳动就业政策文件如《关于救济失业工人的指示》（1950年）、《救济失业工人暂行办法》（1950年）、《关于劳动就业问题的决定》（1952年）等，涉及劳动用工政策文件如《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》（1950年）、《国营企业内部劳动规则纲要》（1954年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《关于劳资关系暂行处理办法》（1949年）、《关于工资改革的决定》（1956年）、《关于公私合营企业工资改革中若干问题的规定》（1956年）等，涉及集体劳动关系政策文件如《关于私营工商企业劳资双方订立集体合同的暂行办法》（1949年中华全国总工会）、《中华人民共和国工会法》（1950年）、《关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》（1950年）等，涉及劳动保护政策文件如《工厂安全卫生规程》（1956年）、《建筑安装工程安全技术规程》（1956年）、《关于防止厂、矿企业中矽尘危害的决定》（1956年）、《工人职员伤亡事故报告规程》（1956年）等，涉及社会保险政策文件如《关于劳资关系暂行处理办法》（1949年）、《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年）等，涉及劳资争议处理政策文件如《关于劳资关系暂行处理办法》（1949年中华全国总工会）、《关于劳动争议解决程序的暂行规定》（1949年）、《关于劳动争议解决程序的规定》（1950年）等。计划时代的劳动关系实质上沦为政府管控下的行政管理关系，国家采取统包统配的就业制度和固定工制度、大包大揽的劳动保险制度和社会福利制度，承担职工就业、住房、医疗、教育和卫生等各项义务，并需发展文化事业提供职工全面保障。③涉及劳动就业政策文件如《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》（1957年）、《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》（1962年）、《关于改进临时工的使用和管理的暂行规定》（1965年）等，涉及劳动用工政策文件如《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》（1962年）、《关于从事经常性工作的临时工转为长期工问题的通知》（1963年）、《关于改进临时工的使用和管理的暂行规定》（1965年）、《关于企业、事业单位的干部和工人调动问题的若干规定》（1965年）等，涉及劳动关系政策文件如《关于工人、职员回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定》（1957年）、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（1957年）、《关于企业、事业单位和国家机关中普通工和勤杂工的工资待遇的暂行规定》（1958年）等，涉及劳动保护政策文件如《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》（1963年）、《防止矽尘危害工作管理办法》（1963年）等。损害了劳资双方参与国家建设的主动性和积极性，使本来应该生机盎然的社会主义失去了创造力和活力。
2. 简要评价
改革开放前党基于阶级革命和社会革命立场机械认为政府与市场代表两种社会制度，二者矛盾是不可调和的。将政府与市场的关系简单对立，主张构建一个单一的由政府决定资源配置的新社会制度，而仅在某些特殊情形下容忍市场存在。且该种对市场作用的初步认可，也随着计划经济体制的确认被全盘否定。劳动政策历经建党初期的劳资对抗、土地革命时期的极“左”保护劳工、抗日战争时期的劳资合作、解放战争时期的劳资两利、建国初期的民主平等两利契约、计划经济时期的行政指令性计划的阶段性演变。反映出该时期党对国情和社会主要矛盾变化的准确把握，成功取得了新民主主义革命胜利并顺利开启了社会主义建设。同时，劳动政策的阶段性变化也为党对政府与市场关系的探索提供了丰富实践素材。
计划和市场都是经济手段或工具，二者都不是判断社会性质的标准。[11]政府与市场的关系核心是资源配置问题，与特定历史条件下的经济社会相适应。政府是与市场相区别的另一种资源配置方式，与市场配置资源相比政府能够集中有限资源，将财力、物力、人力用到关键地方，集中力量办大事。能够发挥广大群众建设热情，调动他们的积极性。[12]基于革命、建设任务客观需要该时期党认可政府配置资源的决定性作用，通过劳动政策直接干预劳资关系这在当时的时代背景下具有合理性。但是历史经验也表明若片面强调、过度夸大政府作用，忽视、否定市场地位，易于消灭经济运行活力造成资源浪费和生产力的长期低下。
（二） 市场利用论时期（1978—1992年）：以双轨制劳动政策为主
为释放经济活力党认识到市场配置资源对解放生产力和发展生产力的积极作用，开启以扩大市场调节为方向的改革调整。伴随着公有制外多种经济成分回归和非公有制经济的复苏，劳动关系向多种经济成分并存的多元劳动关系发展，劳动政策带有明显的双轨制特征。
1. 政府与市场的关系认识与劳动政策
1978年至1992年是中国改革开放全面开局阶段，也是我国从计划经济体制向市场经济体制过渡时期，如何认识政府与市场的关系是重大理论和实践问题。党的十一届三中全会做出改革“经济管理体制”和“经营管理方法”决定，拉开了经济体制改革序幕。邓小平等人对计划和市场关系的论述，从思想上拨正了计划经济以来党和国家对政府与市场关系的激进认识。①如1979年初陈云在批评计划经济弊端时指出“计划经济和市场经济不是此消彼长的关系”，同年底邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”观点。十一届六中全会率先提出“在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”。之后，历经多次重要论述最终确立了“有计划商品经济发展的计划经济与市场经济调节相结合”的经济体制和运行机制。②党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的经济体制改革路径，十二届三中全会进一步确认“我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”，十三大提出“实行计划调节和市场调节相结合”，十三届四中全会指出要建立“有计划商品经济发展的计划经济与市场经济调节相结合的经济体制和运行机制”。从“计划为主、市场为辅”“有计划商品经济”到“计划与市场相结合”，逐步扩大市场利用空间。在计划经济体制框架下引入市场因素不断调整计划和市场关系，创设“社会主义商品经济”作为计划经济与市场经济外的第三条道路，对探索构建“社会主义市场经济”有重大实践和理论意义。
劳动关系在计划与市场两种资源配置机制摩擦与转轨中向多种经济成分并存的多元劳动关系转型，劳动政策呈现出双轨制特点。一方面，公有制企业围绕扩大企业经营自主权通过推行劳动合同制，改变以往“能进不能出、能上不能下”的僵化体制，企业获得调配劳动力用工自主权。国家、企业和职工利益一体型、统包统配的计划劳动制度被打破，以劳动力市场为基础、经营权和劳动权相互独立、市场规则为依据的市场化劳动制度逐步确立。另一方面，与公有制企业市场化路径不同，非公企业劳动关系则以规范化为改革目标。通过颁发专门法律法规，不签劳动合同、缺乏劳动基准、没有社会保险、劳动环境恶劣和任意解雇等损害劳动者权益问题得到好转，非公企业劳动关系日益规范化。①涉及原则性规定文件如《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》（1979年）、《当前农村经济政策的若干问题》（1983年）、《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（1984年）、《关于经济体制改革的决定》（1984年）等，涉及劳动就业政策文件如《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》（1981年）、《关于职业介绍所暂行规定》（1990年）、《关于未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人在中国就业的若干规定》（1987年）等，涉及劳动用工政策文件如《中外合资经营企业劳动管理规定》（1980年）、《关于积极试行劳动合同制的通知》（1983年）、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（1986年）、《国营企业招用工人暂行规定》（1986年）、《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》（1992年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《关于积极试行劳动合同制的通知》（1983年）、《关于国营企业工资改革问题的规定》（1985年）、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（1986年）、《中华人民共和国私营企业暂行条例》（1988年）、《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》（1992年）等，涉及集体劳动关系政策文件如《国营工业企业职工代表大会暂行条例》（1981年）、《全面所有制工业企业职工代表大会条例》（1986年）、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（1986年）、《全民所有制工业企业法》（1988年）等，涉及劳动保护政策文件如《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》（1983年）、《矿山安全条例》（1982年）、《中华人民共和国尘肺病防治条例》（1987年）、《矿山安全法》（1992年）、《女职工劳动保护规定》（1988年）等，涉及社会保险政策文件如《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）、《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利待遇费用的规定》（1986年）、《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986年）、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）等，涉及劳资争议处理政策文件如《国营企业辞退违纪职工暂行规定》（1986年）、《国营企业劳动争议处理暂行规定》（1987年）、《全民所有制工业企业法》（1988年）、《中华人民共和国私营企业暂行条例》（1988年）、《中华人民共和国私营企业暂行条例》（1988年）等。
2. 简要评价
双轨制为我国顺利从计划经济体制平稳过渡至社会主义市场经济体制创造了坚实基础，是重大的理论创新和重要的实践引领。该时期围绕经济体制改革党对政府与市场关系进行了重新思考，在计划经济体制框架下开启引入市场因素的路径探索。历经“计划经济为主、市场调节为辅”“有计划的商品经济”和“计划调节与市场调节相结合”的认识演变，成功将政府与市场关系纳入资源配置议题讨论。伴随着政府与市场两种资源配置工具的认识深化，围绕公有制企业的市场化改革和非公有制企业的规范化调整，劳动政策逐渐呈现出市场化和法治化特点。
市场经济纵使存在种种缺陷，但是迄今为止尚未找到比市场配置资源更有效率的制度安排。[13]社会主义商品经济理论创设打破了长期以来困扰我国社会主义事业的理论桎梏，对计划经济时代行政指令性僵化体制予以拨乱反正，为社会主义市场经济体制改革目标最终确立奠定了理论基础。公有制企业市场化和非公有制企业法治化的劳动政策探索为我国多元劳动关系治理积累了有效经验，开启劳动政策市场化、法治化、契约化的改革序幕。
（三） 市场基础论时期（1992—2012年）：劳动政策朝向市场化、法治化和契约化
为构建社会主义市场经济体制，社会主义市场成功从计划主导下被释放，市场对资源配置起基础性作用的地位被确立。为优化劳动力资源配置和构建和谐劳动关系，我国劳动相关制度日益丰富完善，劳动法律体系基本形成，劳动政策日趋市场化、法治化和契约化。
1. 政府与市场的关系认识与劳动政策
自1992年至2012年政府与市场的关系在创建社会主义市场经济体制框架下不断优化，市场基础地位得到确立并逐步强化。1992年邓小平在南方视察时明确提出“计划和市场都是经济手段”的论断，从思想上根本扭转了将“政府与市场二元对立”的认识误区。邓小平讲话成为党的十四大主题，在十四大报告中首次提出要使“市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。之后，历经多次确认市场在资源配置中的基础性作用愈发巩固。①十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》创造性地提出了“社会主义市场经济理论”设计和绘制了中国特色社会主义市场经济体制的建设蓝图，十五大提出要使“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十六大明确要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十七大强调“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八大进一步指出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。从“市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用”“更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”阶段，市场力量一步步被释放，计划也从国民经济的主导力量变为政府调控的一种手段。
我国社会主义市场经济体制是由商品市场、生产资料市场和劳动力市场逐次开放建立起来的，其中劳动力市场尤为重要。[14]承认市场基础性作用决定了劳动力资源配置应尊重市场。市场固有缺陷会阻碍劳动力资源配置效率，为弥补市场失灵应创设制度保障政府调节。同时我国劳动力市场化改革肇始于劳动合同制度，劳动关系契约化明显。为建立健全劳动力市场机制该时期劳动政策趋于完备，内容涵盖劳动就业、劳动用工、劳动关系、劳动保护、社会保险和争议处理等。②涉及劳动就业政策文件如《职业教育法》（1996年）、《劳动力市场管理规定》（2000年）、《人才市场管理规定》（2001年）、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（2005年）、《就业服务与就业管理规定》（2007年）、《就业促进法》（2007年）等，涉及劳动用工政策文件如《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》（1996年）、《劳动和社会保障部关于非全日制用工若干问题的意见》（2003年）、《关于建立劳动用工备案制度的通知》（2006年）、《劳动合同法》（2007年）、《劳动合同法实施条例》（2008年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《关于职工工作时间的规定》（1994年）、《企业经济性裁减人员规定》（1994年）、《最低工资规定》（2004年）、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（2005年）、《职工带薪年休假条例》（2007年）、《劳动合同法实施条例》（2008年）等，涉及集体劳动关系政策文件如《集体合同规定》（2003年修订）、《工会参与劳动争议处理试行办法》（1995年）、《工资集体协商试行办法》（2000年）、《工会法》（2001年修订）、《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》（2006年）等，涉及劳动保护政策文件如《职业病防治法》（2001年制定，2011年修订）、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》（2002年）、《安全生产法》（2002年制定，2009年修订）、《建设工程安全生产管理条例》（2003年）、《矿山安全法》（2009年）等，涉及社会保险政策文件如《失业保险条例》（1999年）、《工伤保险条例》（2003年）、《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年）、《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（2007年）、《社会保险法》（2010年）等，涉及劳资争议处理政策文件如《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（1993年）、《违法和解除劳动合同的经济补偿办法》（1994年）、《违反＜劳动法＞有关劳动合同规定的赔偿办法》（1995年）、《工会参与劳动争议处理试行办法》（1995年）、《劳动争议调解仲裁法》（2007年）等。据此，围绕建立健全社会主义市场经济体制我国劳动政策日趋市场化、法治化和契约化。
2. 简要评价
从计划经济到社会主义商品经济，再到社会主义市场经济，中国共产党成功探索出了一条中国特色经济发展道路。以构建社会主义市场经济体制为目标，探索初步形成了中国特色政府与市场关系的运行机制，不断实践确保从制度层面更好发挥市场对资源配置的基础性作用。劳动力市场是社会主义市场的重要组成部分，关乎社会主义市场经济体制的构建成效。该时期企业用工自主权和劳动者自主择业的双向选择使劳动力市场基本建立，全员劳动合同制的推行使劳动关系契约化特征明显，一系列劳动立法的出台使劳动关系调整朝向法治化。
市场与政府关系变迁过程就是政府和市场各自按照市场经济内在要求不断重塑的过程，是政府与市场之间不断寻求平衡的过程，也是一个理论与实践互动的过程。[15]市场基础性作用的确立成功打破了传统将“政府与市场二元对立”观点，将市场力量从政府计划管控中释放出来。通过以价格为核心的市场规则构建和以指导性计划为主的宏观调控体系建设，形成市场调节为主、政府调节为辅的清晰国民经济调整思路。可见，政府与市场关系应是双向互动的，中国特色社会主义市场经济下的劳动政策应由“政府力量”和“市场力量”共同作用。
（四） 市场决定论时期（2013年至今）：弹性安全的劳动政策
为解决发展不平衡不充分问题，同时也为了应对百年变局与世纪疫情叠加冲击。新时代党探索形成对政府与市场关系的辩证认识，确立市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用。在此基础上，为统筹发展与安全探索创新“弹性安全”的劳动政策。
1. 政府与市场的关系认识与劳动政策
十八大后为持续深化经济体制改革补齐经济社会领域制度“短板”，党对政府与市场关系认识进一步深化。十八届三中全会首次提出要使“市场在资源配置中起决定性作用”。之后，市场决定性地位被全面廓清。①党的十九届四中全会明确提出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五远景目标的建议》中进一步强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。最终形成对政府与市场关系的辩证认识，确立市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的相辅相成。市场决定论意味着市场自发调节配置资源，不是在政府主导干预下起被动作用。更好发挥政府作用意味着政府能够运用宏观调控、微观规制、市场培育等手段调节资源配置，不仅能被动弥补市场失灵而且存在积极作用领域。
现阶段就业灵活化趋势增强，劳动者分层化现象加剧，劳动关系领域新常态问题与常态问题并存。为统筹发展与安全，以“弹性安全”为政策目标党立足世情国情对劳动政策予以系统调节完备，针对性回应和解答了我国经济社会发展中的新情况新问题。通过完善劳动合同、劳动基准、劳动就业、社会保险、争议处理和劳动保障监察等制度，既使各方面制度更加成熟定型回应劳动关系新发展新要求，又增强制度灵活性积极应对劳动法律僵化弊病。②涉及劳动就业政策文件如《就业促进法》（2015年修订）、《“十三五”促进就业规划》（2017年）、《外国人在中国就业管理规定》（2017年）、《人力资源市场暂行条例》（2018年）、《人才市场管理规定》（2019年）等，涉及劳动用工政策文件如《劳动合同法》（2012年修订）、《劳务派遣行政许可实施办法》（2013年）、《劳务派遣暂行规定》（2014年）、《事业单位人事管理条例》（2014年）、《劳动法》（2018年修订）、《网络招聘服务管理规定》（2020年）等，涉及个别劳动关系政策文件如《全国年节及纪念日放假办法》（2013年）、《保障农民工工资支付工作考核办法》（2017年）、《劳动法》（2018年修订）、《保障农民工工资支付条例》（2019年）、《人力资源社会保障部办公厅关于订立电子劳动合同有关问题的函》（2020年）等，涉及集体劳动关系政策文件如《工会基层组织选举工作条例》（2016年中华全国总工会）、《中国工会章程》（2018年）、《基层工会会员代表大会条例》（2019年中华全国总工会）、《中华全国总工会关于加强和规范区域性、行业性工会联合会建设的意见》（2020年）等，涉及劳动保护政策文件如《安全生产法》（2014年）、《安全生产许可证条例》（2014年）、《职业病防治法》（2016年、2017年两次修订）、《生产安全事故应急预案管理办法》（2016年）、《安全生产责任保险实施办法》（2017年）、《用人单位劳动防护用品管理规范》（2018年）等，涉及社会保险政策文件如《人力资源和社会保障部关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》（2013年）、《全国社会保障基金条例》（2016年）、《国务院办公厅关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》（2017年）、《社会保险法》（2018年修订）等，涉及劳资争议处理政策文件如《人力资源社会保障部、中央综治办关于加强专业性劳动争议调解工作的意见》（2015年）、《人力资源社会保障部、最高人民法院关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》（2017年）、《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持复工复产的意见》（2020年）、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（2020年）等。同时，利于提前谋划形成引领新发展格局构建的劳动力市场体制机制。
2. 简要评价
中国特色社会主义新时代以习近平同志为核心的党中央通过对国内外形势的精准预判不断深化对政府与市场的关系认识。通过重新定位市场地位确立市场对资源配置的决定性作用持续释放市场活力，并正确认识到政府对资源配置的积极作用主动优化制度供给以更好发挥政府作用。围绕劳动关系新形势新情况新问题，通过改革推动“有效市场”和“有为政府”更好结合完善劳动相关制度，劳动政策愈发弹性和安全。既有效抵御了来自各方面的风险挑战，又为构建新发展格局扫清了制度“短板”。
从市场对资源配置起基础性作用到决定性作用，绝不只是一字之差。市场对资源配置起决定性作用意味着市场不再是政府调节下发挥调节作用，而是自主地对资源配置起决定性作用。[16]更好发挥政府作用则表明中国特色社会主义市场经济理论下的政府不单能弥补市场失灵，还具备市场主体培育、微观市场激励和宏观调控引导功能。因而，坚持市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用是有机统一、相互补充、相互协调和相互促进的整体。中国特色政府与市场关系实践经验表明，在中国共产党的领导下“强政府与强市场”是可以并存的，二者并不矛盾。
政府和市场的关系体现着国家经济社会运行的体制与模式，也必然决定着劳动关系制度及其形式构成。[17]建党百年劳动政策的实践表明，有什么样的政府与市场关系就有什么样的劳动政策。
（一） 正确认识市场地位是厘清政府与市场关系的逻辑起点
百年来党对市场地位的认识经历了“否定市场”“有条件承认市场”“有计划商品市场”“市场起基础性作用”“市场起决定性作用”等的嬗变，相应地劳动政策历经“劳资对抗”“劳资合作”“劳资两利”“市场化、契约化、法治化”“弹性安全”等的发展演变。新民主主义革命时期党的主要任务在于谋取民族独立，缺乏对市场地位的系统认知。建国后至改革开放前党的主要任务在于恢复国民经济并探索社会主义建设道路，建成了生产资料单一公有制计划经济体制，否定和排斥市场。改革开放后围绕经济体制改革市场力量一步步被释放，最终确立市场在资源配置的基础性作用。中国特色社会主义新时代以习近平同志为核心的党中央在正确分析内外部环境基础上重新定位市场，确立市场决定性地位。可见，正确认识市场地位是厘清市场与政府关系的逻辑起点，对劳动政策起到决定性作用。
（二） 推动有效市场与有为政府结合是劳动政策制定的路径依赖
党的十八届三中全会将市场在资源配置中起基础性作用修改为决定性作用，是对市场地位的全新定位。市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的。[18]劳动政策是由政府制定用以保障劳动者基本权益的各类政策、法规和条例等规范总称，具有指导劳动关系理想目标模式实现的价值释放机制构建的功能。制定劳动政策需要有效的市场，也需要有为的政府。市场对资源配置的决定性作用决定了劳动关系运行需要反映市场规律，应围绕要素市场化配置改革为重点健全劳动力市场机制。同时，市场固有缺陷会带来劳动力市场机制失灵，需要发挥政府配置劳动力资源的补充作用。政府必须依法行使调制权，构建职权与职责相统一、宏观政策引导和微观制度规制相结合的调制模式。据此，推动有效市场和有为政府更好结合是劳动政策制定所依赖的基本路径。
（三） 促进劳动政策系统完备是劳动关系高质量发展的出路选择
劳动关系是最基本的社会关系。劳动关系质量好坏对整个经济社会运行具有至关重要影响，也作用于中国特色社会主义事业成效。不同时期的劳动关系状况决定劳动政策并不相同，而特定时期的劳动政策在一定程度上又反作用于劳动关系实践。建国之前，半封建半殖民地性质劳动关系决定了劳动政策以争取民族独立为主要目标。建国初期，五种经济成分并存劳动关系决定劳动政策呈现社会主义新型的民主、平等、契约、两利特征。计划经济时期，公有制劳动关系决定劳动政策具备浓厚的行政指令性计划色彩。改革开放后，构建社会主义市场经济体制呼唤市场化、契约化和法治化劳动政策。中国特色社会主义新时代，新阶段新理念新经济使劳动关系面临新特点新情况新问题。为推进新发展格局的顺利构建，应围绕“弹性安全”目标研究推动我国劳动就业政策、劳动用工政策和劳动关系政策更加系统完备。
习近平在党史学习教育动员大会上强调要“从历史长河、时代大潮、全球风云中分析演变机理、探究历史规律，提出因应的战略策略，增强工作的系统性、预见性、创造性”。[19]以政府与市场关系为主线梳理建党百年劳动政策，探究其生成逻辑和演变规律利于总结劳动政策发展经验。实践表明，有什么样的政府与市场关系就有什么样的劳动政策。为构建新发展格局，在坚持市场对资源配置起决定性作用基础上需要更好结合“有效市场”和“有为政府”，协同推动劳动政策更加系统完备和科学高效，为全面建设社会主义现代化国家提供智识支撑。而这一切的根本保证是必须始终毫不动摇坚持中国共产党的领导。
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