民航业规制的演变探讨
摘 要：结合我国民航业的发展历程，通过对管制内容、管制目的、管制依据的分析对我国民航业规制的演变进行回顾解释。
关键词：民航业；民航管制；规制演变
中图分类号：Ｆ５６文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）04-0041-02
1 民航业政府管制的目的
民航管制包括两方面：经济性管制和政策性管制。政府对民航进行管制的目的是在航空公司与社会公众利益之间寻求一个平衡点。政策性管制指的是以保障劳动者和消费者的安全、健康以及环境保护、防止灾害为目的，对产品或服务的质量和伴随提供他们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的管制。经济性管制既经济管制，一般是针对特定产业的管制，因此也称为产业管制。它是指为防止发生资源配置低效率和确保使用者对产业内经济资源的公平利用，由政府依据法律权限，通过许可和认可等手段对公用事业、交通、金融等产业中的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为进行的管制。
2 民航业政府管制的内容
政府管制主要包括进入管制、价格管制、投资管制、资源利用管制、区域准入管制、普遍性服务管制等多种形式。
（1）进入管制。指通过发放许可证等制度对欲从事民航运输经营的企业进行限制，未得到许可不得从事经营活动。进入管制的目的主要是防止过度进入和实现规模与范围经济。
（2）价格管制。指进行报酬率或最高价格的限制以使航空公司获得盈利但同时防止制订垄断价格，保护消费者的正当利益。
（3）投资管制。即制定投资原则，在确保按政府要求最大限度地吸引各方投资的同时，对投资行为的某些方面进行限制。投资管制中也包含着对所有权的限制，如对外资及非国有投资比例的限制等。
（4）资源利用管制。即确定航空资源(如空中航线、飞行高度层、航空燃油等)的分配与使用原则，以保证民航运输的安全经营并使资源得到合理配置。
（5）区域准入管制。即对不同的民航运输企业划定经营区域，无特别理由不得进入其他区域性市场的航线;或者对一地区支线机场与另一地区支线机场之间通航的限制等。
（6）普遍性服务管制。即要求民航运输企业为那些容量小、盈利低甚至没有盈利的偏远地区、支线机场提供服务，以确保这些地区的公众能享受“交通便利”。
（7）技术标准管制。即通过对民航运输企业制订服务水平、技术标准等，从而实现管制目的。它包括的内容丰富繁杂，如特大航空枢纽对抵达飞机座位数的限制、飞机噪声限制等。
3 民航业政府管制的依据
以下因素导致在航空运输业形成一个广泛的管制系统：
（1）安全。作为确保在航空公司运作中保持安全标准的手段，各国政府对进入航空运输业作出规定，只有能表明它们有能力安全地从事营运的航空公司才能进入这一行业。这是由民航业的特点所决定的。
（2）对定期航班和部分航线的保护。“定期航班”可以定义为按照公布的班期时刻表全年提供的有规律而可靠的航班。为了在平静的淡季维持这种航班，航空公司在旺季必须获得大量利润。如果没有管制，大量航空公司会在旺季进入市场，这将大大减少利润。结果，若干航空公司在淡季会不得不退出市场，因为盈利率会使它们不能再提供淡季航班。对于某些航线，由于其本身所处的地理位置，本身并不具备开辟航线的条件，如：客流量低、飞行成本高等。由于国家整体规划的需要，却需要开辟这样一些航线，在这方面就需要国家的管制，才能确保这些航线的开通。
（3）保持社会服务项目是一个支持管制传统论点，尽管目前它的重要性可能正在下降。
（4）保护国家利益。1919年巴黎公约接受了这样的原则，即各国在它领土以上的空域拥有绝对主权。从那时起，政府管制了航空运输，以保证国家利益。政府对航空公司所有权的较大约束也加强了管制的力度。国家利益可以总结以下内容：①防务问题，特别是国家承运人通常要考虑国家的防务战略；②就直接和间接就业以及收支平衡的角度来看，最大限度地增加来自航空运输对国民经济的收益；③国家威望；④为商业、政府交往维持一个航空运输系统。
4 民航业政府管制政策的演变
中国民航实行放松管制政策是一个渐进的过程，可以认为始于20世纪80年代。与其他国家有所不同的是，中国民航业放松管制的过程与对其经济特性的认识并无必然的因果联系，而主要是由中国整个经济体制改革的大背景所决定的。放松管制的根本动力在于中央计划经济向市场经济的转轨。与此相应，放松管制的过程在某种程度上也就成为政府主导型的体制改革进程
中国民航放松管制的过程大致分为三个阶段来描述：
第一阶段（1980～1995年）：放松准入管制，引入竞争机制。在1980年以前，中国民航基本上实行军队管民航和政企合一的管理体制，生产经营上实行的是高度集中的计划经济模式，由中央政府完全控制和垄断。1980年，中国民航遵照邓小平的指示改变军队建制，走上企业化发展道路。
第二阶段（1996～2001年）：限制新企业进入，探索放松价格管制。1996年以后，中国航空运输市场发生了较大变化，由以前的卖方市场转变成了买方市场。在运力过剩、增长速度减缓的情况下，政府对管制政策进行了调整，采取了一定的管理措施，以期使整个行业能保持盈利。
第三阶段（2002～2006年）：进行新一轮体制改革，全面放松经济性管制。2002～2004年，中国民航进行了新一轮体制改革。中国民用航空总局原直属的航空公司及航空运输服务保障企业联合重组，成立了6个集团公司，各集团公司的主要人事任免和国有资产保值增值考核交由国务院国有资产管理委员会负责，与民航总局脱钩；除北京首都国际机场和西藏自治区内机场以外，民航总局管理的其他机场全部移交由地方政府管理；将原来“民航总局-地区管理局-省（区、市）局”三级行业管理体制改革为 “民航总局-地区管理局”两级管理体制，撤销了各民航省（区、市）局，在绝大部分省（区、市）重新组建了26个民航安全监督管理办公室，作为地区管理局的派出机构。
5 民航业放松管制的具体举措及效果
新一轮体制改革后，民航总局实现政企分开和政资分开，不再行使国有资产所有者职能，而主要承担安全管理、空中交通管理、行业宏观调控、航空市场监管和民航国际关系等5个方面的行业管理职能。
放松管制的效果：
（1）改变了政企合一的管理体制，实现了政企分开。
（2）打破了国家垄断，拓宽了投资来源。
（3）建立了竞争性的航空运输市场，初步形成了寡头垄断的市场结构。2004年，中航、南航、东航合计完成运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量占中国民航总运量的份额均接近80%。
（4）使企业市场行为逐渐向国际趋势接轨。目前国内大型航空公司正在积极构筑自己的中枢航线系统，建立代码共享和营销联盟，发展常旅客计划，推行网上售票和电子客票，并试图建立收益管理系统。企业价格行为逐渐趋向理性，2004年实施新的价格政策后，航空公司平均每客公里收益下降了10%，而每座公里收益与以前基本持平，平均客座率上升。
（5）是市场绩效提升。通过联合重组，中航、南航、东航、海航集团公司内部逐步实施一体化运作，规模效应初步显露。
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