我国农业面源污染的治理对策研究
摘 要 ：针对我国农业面源污染日趋严重的客观现实， 分析了当前农业面源污染的现状， 阐述了我国农业面源污染的经济学含义， 提出了治理农业面源污染的对策及措施， 即加强农业环境立法、加大资金投入、对加剧农业面源污染的行为征收庇古税及对减少农业面源污染的行为给予补贴等，以期对加强农村环境保护，治理农业面源污染以及促进农村社会、经济和生态环境可持续发展提供政策依据。
关键词：农业；面源污染；治理；庇古税
中图分类号：X592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）05-0112-02
农业面源污染是指在农业生产活动中，农田中的泥沙、营养盐、农药及其他污染物，在降水或灌溉过程中，通过农田地表径流、壤中流、农田排水和地下渗漏，进入水体和土壤等环境中而形成的污染。由于其呈现非点性而呈现面性的形式，因此被称作面源污染。农业面源污染主要来自农业生产中广泛使用的化肥、农药、农膜等工业产品及农作物秸秆、畜禽尿粪、农村生活污水、生活垃圾等农业或农村废弃物。
近年来，农药、化肥、农膜等农用化学物质的大量使用，对促进农业增产、农民增收和解决我国粮食安全问题做出了突出贡献。但与此同时，也造成了极其严重的农业面源污染。
中国统计年鉴数据显示，2009年我国化肥施用量达5 404.4万吨[1]，2008年底全国耕地面积121 715.9万公顷，平均每公顷化肥施用量达444公斤／公顷[2]，远远超过国际上为防止水体污染而设置的225公斤／公顷的安全上限。农药、薄膜使用量和肉猪出栏量十来年也呈不断上升趋势。农业面源污染问题日益成为人们关注的热点和焦点。因此，治理农业面源污染，促进农村经济和生态环境可持续发展已成为学术界面临的一项重大研究课题。
一、农业面源污染的现状分析
目前，农药、化肥及农膜在农业生产上的过度使用，农作物秸秆、畜禽尿粪、农村生活污水、生活垃圾等农业或农村废弃物是农业面源污染的主要污染源点，造成水质变坏、土壤污染、大气浑浊恶臭，直接危害农业生产，影响农业产品的品质，对国人的健康构成严重威胁。
（一）农药施用量居高不下
我国是世界上第一农药生产和使用大国，单位面积化学农药的平均用量比世界平均用量高2.5～5倍，每年遭受残留农药污染的作物面积达12亿亩[3]。农药残留超标已成为我国食品平安面临的主要问题之一。据统计，我国2003年农药使用平均水平为75 kg／hm2，杀虫剂、杀菌剂、除草剂的使用比约为5：2.5：2.5（发达国家使用比通常为4：2：4），而且农药总量中化学农药占总量的93.3%，生物农药仅占6.7%，高毒、高残留农药占比超过30%。而且，我国农药使用量高，应用率低，比发达国家低10%—20%。除30%—40%农药被作物吸收外，大部分以大气沉降和被雨水冲刷的形式进入水体、土壤及农产品中，造成农药残留污染。其中，蔬菜、水果由于施药频繁、严重超量、污染状况较严重，对果蔬出口造成严重影响。
（二）化肥的施用量持续高涨
据农业部副部长危朝安说，我国去年化肥的使用量是5 460万吨，而且是折纯的量。化肥的大量施用主要表现在过量施用氮肥和磷肥、钾肥施用不足与区域地区间分配不平衡，从而导致土壤板结、耕作质量差、肥料利用率低、土壤和肥料养分易流失、造成对地表水、地下水的污染。湖泊富营养化。据统计，近年我国平均化肥施用平均水平（折纯量）达375 kg／hm2，单位耕地面积化肥施用量是美国的4倍，大大超出了发达国家设置的225 kg／hm2的安全上限，一些蔬菜基地化肥使用量高达1 000 kg／hm2。2000—2009年我国农用化肥使用量如表1所示。
（三）农膜的大量使用
对农民来说，他们熟识的地膜可能是把“双刃剑”。地膜覆盖能提高地温，保持土壤水分，增强农作物的抗旱、抗寒能力，提高农作物的产量。然而，废弃的地膜如果不能得到很好的处理，就会成为对农村周边环境造成严重污染的“白色垃圾”，地膜是化学品，是有毒的。留在地里时间长了，可能会腐蚀土壤，使土地僵化。近20年来，我国农用塑料使用量迅猛增加，特别是地膜的用量和覆盖面积均已居世界首位。据统计，2005年农膜用量超过120万吨，其中地膜超过70万吨，覆盖面积967.4万hm2 ，是1982年的80多倍。其中山东、新疆等省区用量最多，广东省的农膜使用量近年来也较大。
（四）农作物秸秆的焚烧
我国是农业大国，据统计，每年产生的农作物秸秆高达6亿多吨。近年来，我国农村的能源结构、种植结构发生了很大变化，造成了农作物秸秆的大量剩余，一些农民为了节约成本、省事，就把农作物秸秆就地焚烧。各地大面积露天直接焚烧秸秆的现象时有发生，并且日趋严重。根据全国秸秆焚烧遥感监测结果初步统计，2007年麦收期间（5—6月），我国主要农业大省河南、江苏、安徽、山东、河北等省焚烧秸秆火点数分别为1 018、591、576、360、298处；2010年分别为791、869、1 673、680、184处。情况十分棘手。秸秆焚烧不但造成严重的资源浪费，损伤了地力，而且排放大量的污染物，致使局部大气环境质量恶化，造成环境污染。
二、农业面源污染的经济学透视
农村环境在经济学特性上属于准公共产品。农村环境这种准公共物品的属性使得该资源的使用权是所有人共同拥有，任何人可以不受限制地使用，这就会导致每个人都会产生快速消耗这种资源的动机，从而带来公众对资源的过度索取，产生“公地悲剧”[4]。
（一）农业面源污染的负外部性
经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性 （positive externality） 和负外部性 （negative externality）。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。经济外部性理论认为，对于产生正外部性的经济主体，应该给予适当的补偿，若不补偿或补偿不合理，则会影响相关产业的发展；对于产生负外部性的经济主体，应该进行征税，如不征税或征税过低，将会造成相关产业的泛滥。农业面源污染像其他环境问题一样具有很强的负外部性。
（二）单纯靠市场调节，不能解决农业面源污染问题
当存在负外部性时，往往会导致资源配置失当，相关产业将会过低发展。假定某个人采取某项经济活动，其私人利益为，该项活动产生的社会利益为。由于存在负外部性，故私人利益大于社会利益：。如果这个人采取的该活动所遭受的私人成本大于社会利益而小于私人利益，既，则这个人肯定会采取该活动，尽管从社会角度看，该活动是不利的。如果这个人采取该活动，则他所得利益部分为，社会上其他人由此而受到的损失为。因此，当存在负外部性时，私人活动的水平常常要高于社会所要求的最优水平。市场机制本身不是万能的，市场调节会有“失灵”的问题，这就需要政府有力的干预。
三、加强农业面源污染治理的对策
加强农业面源污染治理是提高农产品质量，提升农村环境品质，加快社会主义新农村建设的重要举措，也是保障现代农业可持续、健康、稳定发展的重要手段。借鉴发达国家农业面源污染控制和管理的方法，结合我国的实际，建议采取以下措施。
（一）加强农业环境立法，为农业面源污染治理提供法律保障
与发达国家相比，我国制定和实施农业面源污染控制政策和制度起步较晚。国家关于污染控制的法律体系大多数针对点源污染，极少涉及面源污染。因此，为了尽快全面推行农业面源污染的治理工作，建议相关部门抓紧制定完整、具体、适宜各地区可操作性强的政策法规体系，如规范农药、化肥的使用期、使用量，严禁在蔬菜、水果出售前使用农药等。使各级政府和基层农民有法可依，从政策和法律层面保障农业面源污染治理工作的顺利进行。
（二）加大资金投入，为农业面源污染治理提供资金支持
农业面源污染治理取得的主要是社会效益，成果将惠及全体人民，因此，必须加大资金投入。首先，要加大政府对农业面源污染的资金投入，建议政府将农业面源污染治理经费列入财政预算范围，并按经济增量的一定比例划为农业面源污染治理专项基金，任何人不得擅自挪用，违者必究，并将农业面源污染治理的成果纳入考核机制，确实做到专款专用。其次，要拓宽农业面源污染治理资金渠道。农业面源污染治理是惠及子孙后代的大事，要引导和鼓励民间资本积极参与农业面源污染治理。
（三）对加剧农业面源污染的行为征收庇古税、罚款，甚至追究刑事责任
庇古税就是通过对产生负外部性的生产者征收税收，从而使得外部性内在化的修正性税。要坚持“谁污染、谁治理”的原则，通过税收、排污费等经济杠杆控制农业区农业面源污染源的排放。例如，对过度使用农药、化肥的农场主（农户）征税，使其私人成本与社会成本相当；对为获取高额利润而生产禁止的剧毒农药的厂商进行罚款，产量达到一定数量的追究主要责任人的刑事责任；对为节省成本而使用便宜剧毒农药的农户进行罚款。
（四）对自觉减少农业面源污染的行为给予补贴，强化农业面源污染的经济手段
借鉴发达国家的做法，对于自觉采取措施，减少农业面源污染的行为，政府应给予补贴，使其私人收益与社会收益大体相当。如对自觉生产低毒、高效农药、生物农药的企业，政府应在信贷、税收方面给予优惠政策，弥补企业因生产低毒、高效农药而增加的成本；对自觉使用低毒、高效农药的农户给予补贴，降低其农业生产过程中的成本；对于使用有机肥的农户同样给予补贴，提高人们自觉减少农业面源污染的积极性。
参考文献：
[1] 中国统计局.中国统计年鉴（1999—2010年）[M].北京：中国统计出版社.
[2] 国家统计局农村社会经济调查司. 改革开放三十年农业统计资料汇编（1999—2007年）[G].北京：中国统计出版社.
[3] 章建森.我国农药平均用量比世界高2.5至5倍[J].农药市场信息，2011，（7）.
[4] 饶静,许翔宇,纪晓婷.我国农业面源污染现状、发生机制和对策研究[J].农业经济问题，2011，（8）.
[责任编辑高惠琦]