珠海市公共服务与社会事业发展现状与对策分析

摘要：当前，公共服务与社会事业发展的基本形势可以概括为战略性、公益性、产业化。“十一五”期间，珠海市加大财政投入，提高基本公共服务供给量和供给水平，公共服务与社会事业实现跨越式发展。在核心城市定位、新一轮经济增长、政策支持等发展机遇下，“十二五”期间，珠海市需要继续转变政府职能、增加政府财政投入、坚持基本公共服务均等化理念，以推动公共服务与社会事业发展。

关键词：公共服务；社会事业；现状；对策

中图分类号：DF035 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）02－０194－04

公共服务，是指通过政府筹集和调动社会资源提供产品和服务，来满足社会公共需要的过程，以税、费或志愿性劳动作为提供的成本，是社会稳定和可持续发展的重要基础，是政府的一项核心职能。我国《国务院工作规则》规定：“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。”

一、当前公共服务与社会事业发展的形势

（一）战略性——公共服务与社会事业的地位和作用

社会事业对整个社会的发展具有战略性、基础性作用。在科教领域，由于教育和人力资源的提升需要较长的周期，许多国家和地区都将教育摆在优先发展的战略地位。如欧美发达国家大都是教育强国，其人均受教育程度和教育投入水平也都相对较高。日本在战后的崛起得益于其“教育立国”的国策，德国崛起的根本原因也是教育。在我国，“科教兴国”战略、“教育先行”理念也已深入人心，大多经济强市也都是科教强市。在文化领域，1998年，联合国教科文组织在其《文化政策促进发展行动计划》中宣称：“文化的繁荣是发展的最高目标”。许多国家和地区都制定了21世纪文化发展战略。如伦敦的战略是建设“21世纪的文化城市”，巴塞罗那的目标是成为“文化—知识的发动机”，新加坡的愿景是打造“亚洲文艺复兴城市”，香港则要追求和创造“香港无限”，北京、上海、西安、广州、深圳等也都相继确立了“文化立市”或“将文化培育成支柱产业”的战略目标。在医疗卫生领域，从全球和全国范围来看，医疗卫生支出的年均增长速度快于消费总支出的平均增长速度。对于体育事业，国内外许多城市都制定了体育发展战略或将体育列为经济社会发展战略规划。

2009年，面对国际金融危机，党中央、国务院及时实施了“保增长、扩内需、调结构”的“一揽子”反危机计划，使我国率先走出危机。针对全球经济进入调整期，我国经济回升向好的基础尚不稳固的实际情况，党中央提出了以转变经济发展方式、改善民生为核心的发展战略，扩大公共服务供给，社会事业已经成为改善民生、转变经济增长方式的重要动力。“十二五”时期，将是我国经济社会加速转型的时期，社会事业发展呈现出多样性、多元化的趋势。社会事业的战略性地位更加凸显。

（二）公益性——公共服务与社会事业的根本属性

随着科技的进步和生产力的发展，各国各地政府愈来愈关注全民的公共服务需求，以保障公民的基本公共需求，促进经济社会协调发展。

在教育领域，许多国家和地区已经实现12年义务教育，推进高等教育普及化乃至大众化，并不遗余力建立终身教育体系。教育的公益性已形成共识，但从教育经费支出占GDP比例来看，我国距离发达国家仍有较大差距。在医疗卫生领域，世界各国面临的共同课题都是如何随着经济的发展而逐步提高医疗卫生事业的公益化程度和覆盖面。我国的医改也在朝这一方向努力，以解决老百姓“看病难、看病贵”问题。在文化领域，由于文化是一个国家和地区文明程度的标志和象征，各国对公益性文化事业愈加重视。如860万莫斯科市民就拥有418座图书馆、78座博物馆和纪念馆；仅有200多年建国史的美国拥有5 000多座博物馆；上海市曾斥资39亿元建造了十大文化设施。在体育领域，各国政府也都在不遗余力的发展公益性体育事业，在我国，“发展体育运动，增强人民体质”是我国发展体育事业的基本方针。

总体来说，改革开放以来，我国经济取得了长足发展，但是社会事业发展相对滞后。随着科学发展观不断贯彻落实，社会事业因其公益性而受到各级政府高度重视，教育科技、医疗卫生、文化体育、社会保障等社会事业不断取得新进展。

（三）产业化——公共服务与社会事业的运作模式

社会事业的公益性和商业性、“事业”与“产业”之间的边界正在变得模糊，产业化不仅是解决社会事业投入不足和效率低下的有效途径，甚至可以使一些社会事业项目转变为营利部门。如对于教育，虽然产业化问题在国内外一直争论不休，在全球私立教育、民办教育、教育贸易的势头却有增无减，即使在公共教育资源相当雄厚的发达国家和城市，私立、民办教育也呈快速发展态势。文化产业和体育产业更是许多国家和地区重点打造的支柱产业，如深圳市文化产业对其GDP的贡献率在2004年已达到4.77%、就业贡献率4.85%，被确立为其“第四支柱产业”。纵观国内外医疗卫生的发展方向，一方面是运用有限的公共资源满足基本健康需要，另一方面是激活民间资源发展可满足多层次需求的卫生产业，并行不悖的发展策略在发达国家和城市正在得到成功实施。

二、珠海市公共服务与社会事业发展现状

珠海市是我国最早的经济特区之一。“十一五”期间，珠海市坚持公共服务与社会事业的战略性、公益性和产业化，深化行政管理体制改革，公共服务财政支出占财政预算支出的比重从2006年的22.74%上升为2009年的37.71%，2010年有望接近40%（表1，图1）。较为充足的财政支出为提高基本公共服务供给量和供给水平提供了保障，从而实现了公共服务与社会事业的跨越式发展。2009年常住人口149万，城市化率87.1%，人均GDP已经达到69 800元，居民人均可支配收入22 859元，步入发达国家水平。

（一）教育公共服务与社会事业

2009年，珠海市教育财政性支出8.7亿元，占市财政预算支出比例从2006年的8.65%增加到13.12%，教育财政支出增长显著，显示出珠海市对教育事业的高度重视，为实现预期目标提供了较为充足的财力支持。

2007年，珠海市建成为广东省第五个教育强市，并在全国率先实行12年免费教育；小学适龄儿童入学率、小学毕业升学率连续三年保持100%；2009年，初中毕业生升学率达到97.68%，高中阶段毛入学率达到117.28%，普通高中与职业高中在校生比例为57：43，全市普通高等教育在校生超过10万人，适龄青年高等教育毛入学率44.47%，各项指标均已提前实现“十一五”预期目标。

（二）科学技术公共服务与社会事业

2009年，珠海市财政一般预算科技支出1.9亿元，占到市财政预算支出的2.87%。在政府财政支持下，珠海市科技创新水平不断提高。2008年，珠海市每10万人专利申请量达151.51件。2009年，有3个项目获国家科技进步二等奖，13个项目获广东省科学技术奖，并通过省级科技成果鉴定。全年申请专利2 778件，增长23.9%。专利授权量2008件，增长11.7%。高新技术产品产值达978.83亿元，占全市工业总产值的比重为40.26%，实现“十一五”大于40%的目标值。

但是，高新技术企业研发经费占销售收入的比例、专业技术人员数等重要指标却未实现“十一五”预期目标，原因主要是财政一般预算科技支出比例过低，没有达到5%的目标，导致全社会科技投入偏低、科技产出偏少。

（三）医疗卫生公共服务与社会事业

2009年，医疗卫生财政支出2.9亿元，占市财政预算支出比例从2006年的2.83%显著增加到4.37%，从而促进医疗卫生事业向现代化目标迈进。婴儿死亡率、孕产妇死亡率、甲乙类传染病报告发病率、人均期望寿命、新型农村合作医疗覆盖率、千人执业（助理）医师数、千人床位数等主要指标均已提前实现“十一五”预期目标，医疗卫生资源配置渐趋合理。

（四）文化体育公共服务与社会事业

2009年，文化体育公共服务财政支出1.8亿元，占市财政预算支出比重为2.71%。2009年珠海市实现文化产业增加值55亿元，提前实现50亿元的“十一五”预期目标，珠海歌剧院、珠海市城市规划展览馆、珠海市文化馆新馆等一大批文化基础设施开工建设，历史文化资源保护工作也取得突破性进展。

但是文化设施覆盖率、设施面积人均拥有量和设备档次尚未达到先进城市水平。2008年人均公共体育用地为0.35㎡/人，距离国家标准的0.92㎡/人和广东省标准的1.1㎡/人存在较大差距。究其原因，一是财政支出的不足，二是土地供给不足。另外，在城乡文化体育设施建设上尚存在较大差距。

（五）社会保障与就业公共服务与社会事业

2009年，社会保障和就业财政支出5.9亿元，占市财政预算支出比重为8.9%，比2006年提高3.43%，促进珠海市社会保障和就业事业迅速发展。2009年，社会保险基金征缴率超过97%，养老保险参保人数达到82.2万人，基本医疗保险参保人数84.7万人，失业保险参保人数126.2万人，农村富余劳动力的转移就业率49.7%，社会保险基金积累增长163.3%，各项指标完全实现了“十一五”预期目标，覆盖城乡的社会保障与就业体系已基本完善。

（六）社区公共服务与社会事业

2009年，城乡社区事务财政支出达到3.8亿元，占市财政预算支出比重5.73%，2010年预计达到6.10%。“十一五”期间，珠海市充分发挥“先行先试”，推动社区建设取得显著成效。2007年，16个社区被省社区建设领导小组命名为广东省第一批“六好”平安和谐社区，占所有社区总数的10.19%；2008年，4个社区被评为“广东省民主法治示范社区”。 2009年，香洲区成为“全国和谐社区建设示范城区”、“全国平安建设先进区”，拱北街道成为“全国和谐社区建设示范街道”，三灶镇三灶社区成为“全国和谐社区建设示范社区”，吉大海大社区成为“全国综合减灾示范社区”。 社区民主自治机制不断完善，社会组织迅速发展，社会管理主体多元化格局逐渐形成。

三、珠海市“十二五”公共服务与社会事业发展的机遇

（一）核心城市定位为珠海市社会事业改革与发展注入新活力

2008年，国家颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确珠海市作为珠江口西岸核心城市和交通枢纽城市的发展定位，并提出2020年率先实现现代化的宏伟目标。2008年6月，珠海市做出了《关于建设生态文明新特区、争当科学发展示范市的决定》，正式提出了“建设生态文明新特区、争当科学发展示范市”的发展战略。2009年签署《珠中江区域紧密合作框架协议》，珠中江同城化进入实质性发展阶段。现代化区域中心城市和生态文明市、科学发展示范市的战略定位，极大地提升了珠海的战略地位和城市价值。2009年8月，国务院批复《横琴总体发展规划》，2010年6月，投资额超过100亿元的十字门中央商务区首期项目正式开工，作为“全国第一个粤港澳合作示范区”的横琴新区开发全面启动。这些都将增加珠海市各项社会事业发展可利用的外部有效需求。

（二）新一轮经济增长为珠海市社会事业发展带来强劲动力

珠海市自成立特区以来，经济一直保持高速增长，地区生产总值（GDP）呈指数增长态势，从1979年的2.09亿元增加到2009年的1 037.69亿元（当年价），增长了497倍，年均名义增长速度达22.99%，实际年均增长速度达到19.80%（表2，图2，图3）。

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随着港珠澳大桥、广珠铁路、广珠轻轨等一系列重大基础设施建设的开工，珠海市将迎来新一轮发展机遇。根据基础数据，运用协整模型对未来经济规模进行预测（结果见表3），预计“十二五”期间珠海市GDP增长速度在10.65%—10.77%区间，“十二五”期间，GDP年均名义增长速度预计在10.65%— 10.77%之间，平均预计为10.71%；到2012年现价GDP预计达到1 394.39亿元，处于1 392.02—1 396.74亿元之间；到2015年现价GDP预计达到1 867.09亿元，处于1 861.34—1 872.81亿元之间。产业结构不断优化升级、第三产业规模不断上升，经济的高速增长和结构的变化将为各项公共服务与社会事业的发展提供动力。

（三）国家和省的政策支持为珠海市社会事业发展提供了重要保障

发展社会事业和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求，是转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点。从国家层面，先后出台了《2001—2010年体育改革和发展纲要》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020年）》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》、《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》、《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》、《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》、《国家教育体制改革试点总体方案》等，不断加大改革力度，全方位推进全国以及珠三角地区社会事业向前发展。

广东省是我国的第一经济大省，为在全国率先实现现代化，在社会事业领域先后制定《广东省农村卫生服务体系建设与发展规划》（2007年）、《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》、《广东省教育部科技部产学研结合发展规划（2007—2011年）》、《广东省建设文化强省规划纲要》（2010年）等，加快制定《广东省教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，确立了建设教育强省、文化大省、体育大省、科技强省的重大决策，促进全省区域经济社会协调发展，为全省社会事业发展指明了方向。

四、珠海市“十二五”公共服务与社会事业发展的对策

社会事业涉及人民群众基本需求和普遍公共利益，公益性是其基本特征。社会事业的公益性一旦受到损害，人民群众的基本需求和权益就难以得到保障，社会就会失去起码的公平和正义。社会事业的公益性、公平性和共享性，需要政府落实科学发展观和以人为本理念，在体制机制、财政投入等方面不断深化改革，实现向服务型政府的转变，逐步扩大公共服务的财政支出力度，坚持推进基本公共服务均等化。

（一）转变政府职能是公共服务与社会事业发展的关键

维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求是政府的主要职责。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职责就是保障人民群众的基本需求、保障公共利益。珠海市社会事业发展的关键在于从职能型向服务型的转变，这一转变虽然早已逐步展开，但直到2007年财政局发布的《财政收入科目变动的解释》中通过对“支出功能科目的指导思想”的解释才最为明确地表现出来。2007年珠海市财政局在财政收支上的变革标志着珠海市社会事业彻底放弃了旧的计划体制理念，开始正式走上“小政府大社会”和关注民生民惠的服务型政府的轨道。未来珠海市社会事业发展的关键是继续加大机制改革力度，实现政府职能的彻底转变，积极推进政事分开、管办分离，建立新型的社会事业运行与治理机制，为基本公共服务均等化供给、非基本公共服务多元化发展营造良好环境。

（二）政府财政投入是公共服务与社会事业发展的保障

在市场经济条件下，公共产品的提供主要依赖于政府的投入和引导。从国际上来看，发达国家普遍经历了物质财富普遍匮乏和最低限度的公共服务供给阶段，然后是物质财富快速增长但公共服务供给水平相对提高不快的阶段；二战以后，进入社会经济成熟期的发达国家才逐渐能够把相对丰裕的公共服务更均衡地分配到社会各个领域，形成政府财政支出中社会性公共支出占据主体的基本格局。以美国为例，1968年以前，在政府支出中，用于教育、就业、医疗卫生、社会保障、收入保障等社会性公共支出的比重基本处于35%以下，1971年超过40%，1974年超过50%，1995年超过60%，2002年已经超过了65%。

从国内来看，“十二五”时期，将是我国经济社会加速转型的时期，社会事业发展呈现出多样性、多元化的趋势，经济实力增强和消费结构升级，社会公共服务需求快速增长，需要政府不断加大对基本公共服务的财政支出力度，不断满足人民群众不断增长的公共服务需求，强化社会事业发展调节收入分配和扩大内需的功能。珠海市未来社会事业发展也同样需要不断提高科教文卫、社会保障与就业等基本公共服务在政府财政支出中的比例，实现经济社会协调发展。

（三）坚持公共服务均等化是公共服务与社会事业发展的基本理念

实现公共服务均等化，是现代政府追求的目标。珠海市在推进公共服务均等化方面已经做出了有益的尝试。2008年6月，珠海市委市政府出台的《关于建设生态文明新特区争当科学发展示范市的决定》中，在珠海市首次提出了“公共服务均等化”的概念。未来珠海市社会事业发展需要继续坚持公共服务均等化理念，探索实现均等化的途径和策略，尽快健全覆盖全民的基本公共服务体系。尤其是加大对“十一五”发展不甚理想的科技、医疗卫生、文化体育事业的公共服务供给，推动公共服务与社会事业可持续发展。

参考文献：

[1] 国务院．国务院工作规则[Z]，2008年3月21日国务院第一次全体会议通过.

[2] 温家宝．关于发展社会事业和改善民生的几个问题[J]．求是，2010，（7）.

[3] 珠海市统计局.2009珠海统计年鉴[Z]．

[4] 孙长学．“十二五”社会事业领域政府公共服务能力提升重点及目标[J]．宏观经济管理，2010，（6）.

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