高风险企业工伤风险评估机制的研究与探讨
摘要:我国矿山企业、危险化学品生产企业、建筑施工企业等高风险企业,职工伤亡人数占全国工矿商贸企业职工伤亡人数较大比例,其安全生产条件的改变将对我国企业工伤事故率有着重大的关联影响。本文通过对我国工伤保险对事故预防作用机制方面存在的问题与不足,研究探讨在高风险企业引入工伤风险评估工作,为企业工伤风险状况给出科学、合理、准确的评价,有针对性的改善安全生产条件的提供专家技术咨询建议,督促高风险企业加强安全生产工作,从而从根本上减少职工伤亡事故的发生;实现工伤保险的预防机制及时性、有效性、准确性作用。
一、前言
高风险企业安全生产状况与职工的工伤保险紧密相关,其最终目的是为了更好地保护劳动者的生命和合法权益。近年来我国安全生产形势严峻,职工伤亡人数和工伤事故发生率高居不下,尤其是高风险的企业所在较大的比例(见图)。因此,研究采取切实有效的对策措施,成为解决当前安全生产事故多发频发,减省职工伤亡发生的关键问题。
我国现行法律将企业为职工主动交纳工伤保险作为强制性要求的内容之一,在《劳动法》、《安全生产法》、《煤炭法》、《建筑法》、《工伤保险条例》等法律法规均有明确规定。近几年来,我国的工伤保险工作取得了长足的进步,据有关部门数字统计,截止2007年底,包括煤矿、危险化学品生产、建筑施工企业等高危行业在内的工伤保险参保人数达到12173万人,工伤保险的作用也越来越受到重视。但从总体看来,由于起步较晚,我国的工伤保险跟先进国家把“控制损失”作为工伤保险的最主要的目标相比,尚未充分发挥其应有的职工伤亡事故预防作用。
现行的工伤保险收缴费率是按照所在行业的差别费率、工伤保险费支付使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次,工伤保险管理机构根据生产企业在该行业工伤费率基础上,结合工伤保险费支付使用、工伤发生率等情况,确定其所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。由于企业职工伤亡事故发生的随机性、复杂性,使得工伤保险的事故预防作用不能有效及时显现出来,对企业的外部约束作用存在许多不足之处。
二、我国工伤保险在工伤预防机制方面存在的问题和不足
(一)工伤事故预防作用与严峻的安全生产形势不相应。
我国现在实行的是差别费率和浮动费率相结合的工伤保险费率机制,确定企业当年的缴费浮动费率均是根据企业上一年度工伤事故发生的频率和工伤保险赔付费用支出情况进行适当的调整。这种方法操作虽然简便,易于操作,但对企业安全生产与工伤事故预防的制约性不能很快体现出现。尤其是在目前我国每年高风险企业职工伤亡人数一直高居不下,社会普遍关注,人民群众对降低生产事故频发有着强烈要求的情况,工伤保险的预防作用效果比较滞后,周期较长,与安全生产的严峻形势显得极不适应,与构建“以人为本”的和谐社会总目标不相协调。
(二)工伤保险费率难以根据企业的真实状况准确调整。
职工伤亡事故发生存在一定的随机性,企业安全生产状况和管理水平是由多种因素所制约,工伤事故率的高低牵涉人、机、物、法、环等各类客观因素和企业安全生产条件,某一时段的伤亡事故率也不能全面体现企业的安全生产综合条件和管理水平。因此,仅仅依靠工伤事率和工伤保险赔付费用的高低,缺乏真实、准确、科学地反映企业工伤事故风险程度,这样就使得工伤费率和所在行业、企业工伤风险程度关系不大,不能激励高风险企业注重提高安全生产管理水平,从而不可能最大程度重视事故预防工作,甚至于有些企业负责人偏面认为,反正交了保险有保险赔付,思想中产生对事故预防淡漠的念头,难以形成较为科学地外部制约机制。
(三)高风险企业缺乏合理的工伤预防对策措施。
据研究调查,许多高风险企业对自身如何加强工伤事故预防经验不足,专业技术人才欠缺,尤其是大量的中小型高风险企业由于规模小、专业人才缺乏,自身技术水平及管理能力和经济实力所限,即使想加强安全生产管理,改善安全生产状况减少职工伤亡事故的发生,但苦于无从着手,即“无人管、不会管”客观现象。对本企业的安全生产也缺乏统一的发展规划,使得本单位的安全生产管理状况没有得到根本的改观,工伤事故率居高不下,反而是工伤费用支付大量增加,没有能够真正发挥工伤保险的工伤预防作用,也使得工伤保险的最终目的未能实现。
(四)工伤保险管理与安全生产监管部门没有形成必要的联动机制。
由于各部门职责所限,工伤保险管理部门主要围绕企业工伤保险费的收缴、职工伤亡补偿和职工康复费用支付等相关工作为重点;安全生产监管部门工作重点则是围绕高风险企业安全生产许可、安全检查、事故查处等为重点。在现行体制下缺乏工伤保险事故预防作用与高风险企业安全监管的联动机制,形成部门之间各干各的,没有系统性、全局性。
三、安全评价技术服务工作的开展,为政府安全监管部门和高风险企业发挥了重要的技术支持作用
安全评价技术起源于20世纪30年代,是随着保险业务的发展需要而发展起来的。保险公司为客户承担各种风险,必然要收取一定的费用,而收取费用的多少是由所承担的风险大小决定。因此,就产生了一个衡量风险程度的问题,这个衡量风险程度的过程就是当时美国保险协会所从事的风险评价。60年代安全评价技术大量应用于美国军事工业,也纷纷被欧洲其他国家引进采用。此后,系统安全工程方法陆续推广到航空、航天、核工业、石油化工等领域。80年代初期,安全评价技术引入我国,1988年开始,原劳动部颁布一系列规范性文件对建设项目“劳动安全卫生预评价”提出明确要求。1999年原国家经贸委进一步推动安全评价工作开展。随着《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》和《安全生产许可证条例》的颁布实施,明确规定安全评价法律地位,依法进行安全评价成为高风险企业获得安全生产许可证的十三个必备条件之一。2004年开始,国家安全生产监督管理部门加强和规范安全评价工作,颁布了《安全评价机构管理规定》,逐步健全规章制度,完善安全评价机构监管体系,对安全评价机构资质审批行政许可也成为国务院批准国家安监总局16项行政许可项目之一。全国各行业和领域多年从事安全生产科研、教学的大专院校和科研院所及社会各界的技术力量,积极参与到安全评价工作中来,其安全技术水平代表了当今国内的最高水平和技术力量,截止2009年3月,共有166家机构取得了甲级资质证书,业务范围覆盖煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等高危行业;促进了高风险企业的本质安全管理工作,全国各地批准的乙级资质机构500多家。有15000人取得安全评价师国家职业资格,从业人员近十万人。
安全评价中介机构凭借公正、客观的安全评价结论,为政府安全监管监察机构准确地对安全生产的重点单位、重点环节进行执法监察,提高了安全监管监察的时效性和针对性。做到安全监管监察严格执法,评价机构依法评价,二者有机结合,工作互补,相互支持,共同提高。通过多年来的安全评价技术咨询与服务,安全评价机构和从业的安全评价师积累了丰富的经验和理论知识,具备了较强的专业能力和执业基础知识。
因此,有必要研究探讨在工伤保险管理体制中,引入企业工伤风险评估机制,发挥安全评价中介技术服务机构第三方客观、公正的审核、评估作用,一方面拓宽评价机构的技术服务领域,评价机构利用自身专业技术优势,以客观、公正的工伤风险评估报告和专家技术咨询建议,促进企业加强安全生产工作,有针对性地及时改善安全生产条件,提高本质安全度,从而从根本上减少职工伤亡事故的发生;另一方面,工伤保险经办机构也可通过工伤风险评估合理、科学地确定工伤保险费收缴费率的调整,从而真正实现工伤保险的预防机制作用。
四、安全评价中介机构在工伤风险评估中的作用
随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,社会中介组织已经成为与政府、生产经营单位并列的三大社会组织之一,它具有社会性、权威性、服务性的基本特征。在现代社会具有重要的地位,在市场经济中已发挥着越来越重要的作用。因此,在我国现行的工伤保险工作中,应积极研究引入社会中介组织,推动工伤风险评估制度实施,使其成为工伤保险预防事故的重要手段。
(一)发挥社会中介组织的客观公正与专家技术咨询作用。
引入工伤保险第三方风险评估制度,从事工伤风险评估的社会中介机构,可以从第三方公正、客观的角度出发,针对高风险企业引起职工工伤事故的各类制约因素,进行客观、公正的风险评估,真实、客观、准确地反映企业工伤风险程度,对存在的各类安全生产隐患提出科学、系统、合理地整改措施专家建议,可以有效地指导高风险企业努力改善安全生产状况。
(二)有利于强化企业安全生产法律责任主体作用。
高风险企业及负责人作为安全生产责任主体,搞好安全生产、保障职工生命与健康安全是企业应尽的责任和法定义务。因此,企业有责任和义务根据第三方社会中介组织提供的工伤风险评估报告和技术对策措施,主动推行现代安全生产管理模式,想方设法加大安全投入,通过隐患整改和重大缺陷技术改造尽快提高本质安全化程度,改善安全生产条件,为职工创造一个尽可能安全舒适的作业环境,最大限度的降低事故发生的可能性。
(三)为工伤保险管理机构决策提供技术支持。
工伤保险管理机构可根据专业的社会中介组织提供风险评估报告所反映的企业工伤风险程度,对高风险企业实行差别费率和浮动费率相结合的费率机制,利用费率调整的经济杠杆作用,督促企业根据专家的技术咨询建议,加强安全生产工作,加强事故预防,有针对性地科学加大安全生产投入、提高安全生产管理水平,降低职工工伤事故发生率,从而根本上减少了工伤保险支付成本。逐步建立起一种将安全生产监督管理的外部压力和生产经营单位的内在动力有机结合的事故预防新机制,发挥工伤保险预防作用,使其成为构建我国安全生产长效机制的一个重要手段。
(四)形成工伤保险管理与安全生产管理有机结合。
企业工伤风险评估制度的实施,一方面可以解决工伤保险制度实施中,工伤保险管理部门安全生产专业技术力量不足的问题,充分发挥第三方专业技术机构作用,更加合理的实施工伤保险制度;另一方面,为政府安全生产监管部门加强对高风险企业安全生产的监督管理,有效地利用经济杠杆作用,易于企业接受的一个重要而且科学地外部制约手段。也客观上形成了工伤保险管理部门、安全生产监管部门、高风险企业和工伤风险评估中介机构相互联系,互为促进的运行管理机制。
五、企业工伤风险评估制度的可行性研究
(一)实施工伤风险评估已经具备了比较成熟技术基础。
安全评价工作无论是技术队伍建设和专业能力,还是政府监督管理,已经形成了一整套科学、系统的工作机制,为工伤风险评估工作的实施提供可靠的技术支持和保障。
目前,安全评价与工伤风险评估在内容上十分接近。安全评价是以实现安全生产为目的,应用安全系统工程原理和方法,辨识与分析工程、系统、生产经营活动中的危险、有害因素,预测发生事故或造成职业危害的可能性及其事故严重程度,提出科学、合理、可行的安全对策措施建议,做出评价结论的活动。安全评价可针对一个特定的对象,针对一定区域范围,也适用于某一特定的生产方式、生产工艺、生产装置或场所的评价。
因此,从以上内容可以看出,安全评价的实施内容与工伤风险评估目的性是一致的,而现有的安全评价专业队伍的实际发展状况已经具备了对企业安全生产状况进行科学判别的实际能力,安全评价机构从事工伤风险评估只是安全评价机构服务领域的延伸和技术内涵的扩展。
(二)安全评价技术服务队伍已经成为安全生产工作中一支重要的力量,发挥着不可替代的第三方客观公正的作用。
安全评价作为现代安全管理模式体现了安全生产以人为本和预防为主的理念,是实现安全生产监管工作“关口前移”的一个有效手段,成为安全生产监管工作中重要的技术保障条件之一。
《安全生产许可证条例》规定在我国的煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹生产企业和建筑施工企业,开始实施安全生产许可制度,依法进行安全评价成为企业获得安全生产许可证的十三个必备条件之一,这标志着政府安全监管部门已经开始要求一些高风险企业实施风险管理,以提升企业的安全生产管理水平,也说明了国家对风险管理在企业生产管理中重要作用的肯定。
据统计,全国评价机构完成的评价项目累计超过几十万个,保障了安全生产行政许可工作顺利进行,为各类生产企业改善安全生产条件提供大量的技术改造措施建议和意见,促进了企业本质安全化程度的提高;同时,为各级政府安全生产监管部门、煤矿安全监察机构提供有力的技术支持。
六、从机制上保障工伤风险评估客观公正性的研究探讨
一是工伤保险的管理机构,每年可委托具有工伤风险评估能力的安全评价机构对所涉及的高风险生产企业进行工伤风险评估,所需评估经费,根据工作量的大小由工伤预防经费中支付;评估机构和被评估生产经营单位由于没有经济利益的冲突关系,从而最大限度的避免了评估机构为了经济利益弄虚作假的行为,评估机构对工伤保险管理部门负责,对本机构所做出的评估结论和结果承担法律责任。
二是政府监管部门可依据现有的法律、法规、规章,对于中介机构从业过程中出现违法违纪行为依法进行严肃处罚,加强有效监督与管理。工伤保险管理机构也可对违法违规的从业机构,取消委托其承担此类工作的资格,并追究其虚假服务的法律责任。
三是高风险企业可根据评估结果和专家咨询建议,有针对性地进行隐患整改,加强本单位安全生产管理工作,或委托专业机构提供技术解决方案,开展本企业职工安全培训,完善各项安全生产规章制度,建立监测监控体系,解决企业自身技术能力所限,无法有效提高安全生产管理水平,消除高风险企业长远经济发展的瓶径问题。
七、企业工伤风险评估的关键技术研究
研究确定高风险企业工伤风险与行业风险和职工个体风险等级,高风险企业安全生产条件及管理水平、伤亡事故发生率、工伤支付等关联度,研究如何根据工伤风险评估结果对企业进行等级划分;研究制定高风险企业工伤风险程度的评估与考核指标和标准,以及工伤风险评估结果与费率调整的对应关系;研究不同高风险企业工伤风险评估内容、方法和手段;研究工伤风险评估机构工作运行和监管工作机制。
在以上研究成果的基础上,在一些地区引入工伤风险评估制度实施工作试点,在实践中逐步完善运行机制和评估标准,成熟后在全国工伤保险工作中推广应用。
八、结论
针对目前工伤保险事故预防作用机制存在的问题与不足,探讨引入工伤风险评估制度,由工伤评估机构根据高风险企业安全生产基本状况的各类制约因素,进行客观、公正的工伤风险评估,准确确定风险差别费率,同时,对存在的各类安全生产隐患提出科学、系统的整改措施建议和意见,及时、准确地指导高风险企业改善安全生产状况。科学地发挥工伤保险对伤亡事故的预防作用,利用费率调整的经济杠杆作用,建立一种外部压力和企业内在动力有机结合的事故预防新机制,加强事故预防,从而从根本上减少职工伤亡事故的发生,保障职工安全与健康。◆
参考文献:
[1] 王显政.《工伤保险与事故预防研究及实践》,北京:中国劳动出版社出版.2004。
[2] 王显政.《安全评价》,北京:煤炭工业出版社。2004。
作者简介:阴建康,男,河南开封人,工学博士,从事安全生产管理、安全评价、安全生产中介技术服务研究工作。
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