东京垄断扩张对北京城市建设的启示

摘要：在路径依赖分析框架的指导下，从初始条件和强化机制两方面分析了东京垄断扩张问题形成的原因，“发展型政府”这一政治经济发展模型下形成的政治经济高度粘合关系是东京垄断扩张产生的重要制度条件。文章从公共管理的视角讨论了北京城市建设如何打破中心城市垄断扩张路径依赖问题的启示。

关键词：路径依赖；城市扩张；东京垄断扩张；北京建设；城市建设 文献标识码：A

中图分类号：TU984 文章编号：1009-2374（2016）23-0003-04 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.002

1 路径依赖理论

路径依赖的概念诞生于生物学领域，美国古生物学家Eldredge和Gould于1972年在研究物种灭绝问题时首次明确提出“路径依赖”的概念，指出物种的进化路径受到偶然的随机因素影响，因此物种的进化过程呈现的是跳跃的而非渐变的方式。随后，路径依赖的概念在20世纪80年代被美国经济史学家David引入到社会科学领域来分析技术的变迁，引起经济学界的广泛关注。David举了QWERTY键盘的例子——QWERTY键盘之所以能占领市场变成标准键盘并不是因为它的设计是最好的，而是因为它出现得最早，David把这种技术次优解成为主导技术的现象称之为“路径依赖”，并把导致路径依赖现象产生的原因总结为技术相关性、投资不可逆性以及正外部性三大机制。Arthur系统发展了David的理论，他重点研究了报酬递增对路径依赖的影响。Arthur阐述了技术的报酬递增的四种机制，即“用中学”（某项技术用得越多，越容易得到改进，从而被使用得更多）、规模经济、网络外部性和适应性预期，还指出具有报酬递增特点的并带来锁定效应的小的偶然的历史事件对技术的市场份额产生决定性影响。20世纪90年代，美国经济学家North打破了古典经济学理论基本假设的束缚，建立了制度的分析框架，开创性地将“路径依赖”应用于制度变迁的研究，从而使路径依赖概念得以在更广的社会层面上得到推广和应用。梳理学者们关于路径依赖理论的研究成果可以将路径依赖的概念总结为：技术或社会等系统一旦偶然地走上某条特定发展路径，无论这条发展路径的效率如何，该系统会受到类似物理学中的“惯性”作用一样不断强化这条发展路径而无法走上其他替代道路。

学术界对于路径依赖形成的原因一直众说纷纭，其中以Arthur对于报酬递增的研究为主流观点，Arthur及其合作者提出报酬递增是导致路径依赖产生的必要条件。Arthur还明确了技术报酬递增的四种实现机制：第一，“用中学”，即某项技术用得越多，越容易得到改进，从而被使用得更多；第二，规模经济，即单位成本随着生产规模的增大而降低；第三，网络外部性，即对于某项技术的流行会导致许多行为者采用该技术从而形成协调效应；第四，适应性预期，即某项技术在市场上的流行会使越来越多的人相信它的持续性和稳定性。而North指出由于技术之间的竞争实质上是拥有技术的组织之间的竞争，因此用于研究技术的路径依赖的方法可以用来分析制度变迁，从而将路径依赖的概念拓展到社会发展领域。

作为一种客观的经济规律，路径依赖的运行机制包括以下四个环节：第一，给定条件：指的是某一随机的历史事件，这一事件对路径依赖的形成产生了可能性，并且未来的路径发展都会受到这一初始条件的影响，并带有其性质；第二，启动机制：即上文所述North主张的制度变迁过程中报酬递增的四种实现形式，包括规模经济、学习效应、协调效应和适应性预期。一旦给定条件成立，报酬递增机制也随之启动；第三，形成状态：是指系统在报酬递增机制下导致的某种状态或者结果。一般路径依赖会出现的结果包括多重均衡（即系统演进存在多种结果而非古典经济学认为的单一均衡解）、闭锁状态（即在偶然情况下一旦系统采纳了某种方案则报酬递增机制会阻止其他方案对该方案的代替）、潜在的非效率（即陷入锁闭的系统会阻止更有效的方案被采用）以及路径连贯（即系统一旦走上某条特定路径则系统的演进过程会出现前后连贯相互制约的特征）；第四，退出锁闭：指的是外部力量的干预作用（如政府管治）使得系统摆脱现有路径，实现路径的替代。

路径依赖作为新制度经济学的一个概念，虽然提出的时间比较短并且还处在不断发展完善之中，但是其对社会科学领域的意义不容小觑。路径依赖的要义是过去会影响未来，因此历史是重要而有意义的，这对我们研究现实问题具有重要指导作用。路径依赖的锁定机制还与高昂的沉没成本和转换成本以及既得利益集团的阻碍等因素有关。路径依赖的内涵及其关键概念例如“正反馈机制”“闭锁状态”“初始条件”等对于我们研究具体社会问题的启示是不能仅仅关注现有问题本身，还要着眼于历史演进过程和宏观社会经济环境等方面来考虑问题形成发展的脉络，对该问题形成比较全面系统的认识，从而更好地理解问题把握其走向，并能更有针对性地提出建议对策。

2 东京垄断扩张成因分析

日本自明治维新以来工业化及城市化带来的结果是逐渐形成了东京一极集中的金字塔型结构的城市体系。东京扩张过程可以看作是对日本城市系统的兼并，这一兼并过程可以概括为大阪、名古屋等都市圈的衰落使得日本城市结构转变为东京圈对地方圈的两级构造。1920年东京人口占全国比例为13.8%，到1960年这一比例上升为19%，1985年进一步上升到25%，2010年则达到了27%。2005年东京中心城区人口密度为4634人/km2，是第二大城市大阪的两倍，2010人口密度更达到6016人/km2。东京人口集中的程度可见一斑。在市场条件下，由于价格机制的作用，城市的人口和生产规模会达到合理水平，但政府干预等外力会打破市场的平衡，导致人口和生产在某地集聚，产生过密化并随之带来各种城市病问题。下文将在路径依赖分析框架下从初始条件和强化机制两方面来讨论东京垄断扩张问题形成的原因。

2.1 初始条件

2.1.1 自然条件——东京的区位优势。优越的地理环境是城市发展的前提。东京位于本州关东平原的南部，大致处在日本列岛的中心位置，面临东京湾。东京的平原地形有利于开展基础设施建设以及人口的集聚从而促进城市的形成发展。东京属于海洋性季风气候，四季分明，温和湿润，适宜居住。由于日本为岛国，国内自然资源特别是矿产资源严重匮乏，生产所需的原材料多靠进口，故日本制造业聚集于太平洋沿海地区，加上日本国内市场狭小经济具有很强的对外依赖性，因此日本逐渐形成进口原料、出口产品的以加工贸易为主的外向型经济。在这一经济发展模式下，东京作为沿海港口城市的地理优势使其可以通过海运发展国际贸易，从而为其迅速崛起和扩张奠定了基础。

2.1.2 制度条件——“发展型政府”。上述区位因素等自然条件为东京的垄断扩张提供了可能，而社会经济因素则为东京垄断扩张道路的形成创造了重要条件，其中制度环境是各种社会因素作用的根源。日本的制度环境可以概括成“发展型政府”的政治经济发展模式。日本从工业化一开始就建立了政府主导的资本主义体制，这一体制逐渐演化成“发展型政府”的政治经济发展模式。“发展型政府”这一概念的提出源自Chalmers Johnson的著作《通产省和日本奇迹》，它指的是强有力的中央政府把国家经济增长作为首要目标，并通过干预市场来确保经济增长目标的实现的发展战略，Johnson认为“发展型政府”的战略是战后日本经济快速发展的主要原因。“发展型政府”强调“发展性”和“执政合理性”，突出特征是政策对经济的引导和精英阶层的领导地位。具体而言，“发展性”指的是为了避免企业追逐短期利益而损害国家的长期发展目标，政府对经济进行直接干预而确保国家经济的增长；“执政合理性”则是经济增长的根本保障和最终目的。在“发展型政府”模式下，日本政府对社会经济发展具有绝对的领导地位，这一方面确保了国家经济发展的首要目标，同时也不可避免地使得日本经济与政府之间存在千丝万缕的联系。日本“发展型政府”的政治经济发展模式一方面使得日本政府掌握了大量的社会资源，使得政治在社会生活中处于绝对的中心地位。另外，这一模式催生了高度粘合的政治经济结构——政治决策决定经济发展走向，而经济发展依赖于政治决策同时又是政治决策的出发点和落脚点。于是，在“发展型政府”所形成的制度环境下，日本首都东京的政治中心地位为其吸引其他资源从而形成垄断扩张的路径创造了先决条件。

2.2 强化机制

2.2.1 制度框架的自我强化。North认为报酬递增是路径依赖的基础，而报酬递增主要通过大规模的初期设立成本、学习效应、协作效应以及适应性预期这四种自强化机制实现。对于东京而言，大规模的初期设立成本包括城市发展初期，能源、交通、建筑等各项用于基础设施建设的花费，而随着东京作为首都逐渐发展起来之后，城市建设不断完善，人口和生产随之集聚，在东京生产和生活对于城市造成的单位成本和追加成本都随之下降，产生了规模效应，这也是路径依赖最直接的表现。对于企业而言，学习效应指的是在“发展型政府”的发展模式下，日本政治处于主导地位，同时政治与经济高度粘合的这种制度安排使得企业适应现存制度框架，认识到东京作为日本首都的政治中心地位对促进其开展业务占领市场的作用，从而大量企业选址东京；而对于个人而言，学习效应促使日本人民适应现存制度框架并使得东京在日本城市体系中的中心地位不断稳固，因此有大量精英阶层汇集动机寻求发展机会。东京扩张过程产生的协作效应是指不同行业的企业集聚东京，这些企业之间产生了显著的协作效应，企业之间在人员、信息、技术等资源方面的交换提高了企业生产的效率，从而促进了企业各自的发展。基于以上三种强化机制，东京在日本政治经济环境以及城市体系中的垄断地位不断被加强，另外，大量正式规则与非正式规则不断确立来补充现存制度框架，使得人们产生了东京作为日本政治经济文化中心的首都地位会持续存在的适应型预期。以上这四种源自制度框架的自我强化机制对于东京人口过密化现象的形成具有决定性作用。

2.2.2 全球化带来的产业升级。全球化背景下日本的产业转型是加剧东京垄断扩张局面的重要的外生动因，下文主要从全球化背景以及日本政府产业升级的对策和影响来阐述其对东京垄断扩张的作用力。全球化使得国家间竞争日益激烈，为了应对新兴国家廉价劳动力带来的挑战，日本政府做出产业升级的决策，主要是大力推动“知识密集型”产业的发展，具体举措有：第一，税收优惠、低息贷款等直接的优惠政策；第二，创建产学研创新平台，对企业与科研机构共建实验室提供经费；第三，建设以中心城市为核心的知识辐射网络，通过人才集聚实现产业集聚，最终促进技术革新。日本政府强调技术革新是国家竞争力的基础，前沿技术第一时间应用于生产的号召也刺激了技术企业在空间上的聚集，同时促进上下游企业间的协调来减少研发和市场化的时间。在这种背景下，东京传统制造业逐渐外迁，比重不断下降，取而代之的是金融信息技术等第三产业的繁荣，东京向技术创新中心转型推动了东京的产业升级。除此之外，国际跨国公司的分散经营活动对基础设施和服务提出了更高的要求以确保其全球范围的协作和运营，东京发达的基础设施如通信网络及宽带服务以及高科技人才的集聚为跨国企业管理活动的开展提供了便利。东京产业升级等有利条件对于外商投资很有吸引力，并且又反过来进一步促进了其产业升级。

东京作为日本的首都，在教育、文化、产业等资源禀赋上具有优势，因此成为产业升级的桥头堡，政府关于产业升级的有利政策大都优先考虑东京，而这些促进产业升级的措施无疑进一步推动了东京的城市转型，从而加强了东京的地位。全球化的作用会使得参与全球化的区域其经济网络得到进一步延伸，从而促进经济发展，相反远离全球化的地区则会被边缘化，使得经济发展放缓甚至衰退。对于日本而言，经济全球化对城市体系的影响是东京得到持续发展，大阪、名古屋等区域中心经济发展停滞，而地方性城市则进入衰退阶段。综上，在全球化浪潮的推动下，东京垄断性扩张的路径得到进一步加强，人口和生产活动进一步集中。

3 启示

本章结合路径依赖的分析框架来讨论东京垄断扩张问题对我国的经验教训，主要从公共管理的角度来分析如何通过改变路径依赖的初始条件以及打破强化机制的方式来退出“闭锁”，实现路线替代，并由此试为我国首都北京探索合适的发展路径。

3.1 改变初始条件——调整政府与市场关系

上文成因部分从自然条件和制度条件两方面介绍了东京垄断扩张形成的初始条件，本节从政府的视角出发来分析如何破除制度条件带来的不利影响。如上文所述，“发展型政府”的发展模式所形成的制度框架是东京垄断扩张的初始条件。而我国和日本相似，都是“发展型政府”的典型代表，这一模式强调宏观调控对于确保国家经济发展的作用。然而过分强调政府的作用，不仅会阻碍市场功能的发挥，更会造成市场对政府的依赖。正如日本形成了政府与企业之间的高度粘合结构，这显然不利于市场机制的有效运行，同时政官企之间的紧密联系不仅造成了日本“企业随政府而居”的现象进而导致东京的垄断扩张，更催生了一批既得利益集团，打开了政治圈和企业界的腐败之门，并使得改革步履维艰。

我国城市发展要避免中心城市垄断扩张首先需要从源头上改变路径依赖的初始条件即“发展型政府”模式下政府在资源配置中的主导地位，其中的关键环节是加快转变政府职能，建立健全社会主义市场制度，平衡政府和市场之间的关系，抑制寻租行为。具体而言，第一，要尊重市场规律，强调市场在资源配置中基础性功能；第二，推进行政体制改革，放权于市场，由政府直接干预市场变为政策引导，减少政府行政审批而加强市场监管职能；第三，提高市场主体实力，鼓励中小企业发展，推动国有企业的市场化改革，减少市场主体对政府的依赖。只有理顺了政府和市场的关系，才能改变“发展型政府”的政治经济发展模式下城市扩张的初始条件，进而从源头上预防中心城市垄断扩张问题的

产生。

3.2 打破强化机制——北京城市建设的路径选择

由于中国和日本为一衣带水的邻邦，两国在文化传统上相似，政治经济发展模式都可看作“发展型政府”的典型代表，政治经济文化上的共性必然带来城市发展道路的趋同。目前北京作为中国的首都，其在发展过程中也出现了由于人口和生产的不断集聚而产生的交通拥堵、环境污染、资源短缺等城市病问题，日本的工业化和城市化起步较中国早了半个世纪，东京发展历史为北京建设提供了经验教训，本节将结合东京垄断扩张的强化机制从城市规划、宏观调控和路径创新三个方面尝试探索北京城市发展的合理路径，防止北京出现东京垄断扩张的路径依赖的“闭锁”状态。

3.2.1 城市规划——新城建设。“发展型政府”模式下，政治居于社会生活的中心，政治决策对国家发展具有主导作用，政治与经济之间不可避免地出现高度耦合状态，而首都在城市体系中的垄断地位正是这一政治经济发展模式在城市发展中的产物和体现。首都集中的政治资源必然会带来经济、文化、信息等资源的集中，进而形成垄断扩张的局面。日本在历史发展过程中其立法和行政措施强调的是“先发展生产，后缩小差距”的政策，最后积重难返，导致了严重不平衡的城市发展体系。有鉴于此，北京应该在城市建设过程中充分考虑到平衡性和协调性。

目前，北京的扩张已引起政府的高度重视，北京市政府在2004年最新的北京城市规划中提出了建设“新城”的概念，指定了11个远郊新城，并根据每个新城不同的自然环境与产业基础制定了相应的发展计划，这些新城承担着疏解中心城区人口与生产的重要作用，成为突破北京中心城区过度扩张，实现北京“两轴两带多中心”的城市结构构想的重要环节。在新城建设中尤其引人注意的是在通州设立城市副中心的计划。通州城市副中心的概念虽然自2012年首次在北京政府工作会议上提出以来受到了众多关注，但在具体实施上政府却一直迟迟没有动静，直到2015年北京市市委十一届八次全会正式宣布将北京行政功能搬迁到通州，通州的行政副中心的名分才得以落实。2016年年初，通州政府的官方网站把行政副中心直接换成了城市副中心，从这一改动不仅看到通州地位的上升，更体现了北京市政府对于解决北京中心城区过度扩张问题的决心。“发展型政府”模式下，政治职能的分散必然会引起经济资源的分散，从而达到分散人口和生产的目的。然而这一市政府整体搬迁的计划依然饱受争议，争议方的观点主要来自职工对于通勤时间过长，通州教育资源有限不利于下一代培养以及基础设施不配套生活不方便的担忧。因此通州建设规划过程必须考虑各方利益，对于特殊情况要给予照顾，从而避免阻力过大导致推进不力的情况。对于其他新城建设，要吸收国内外卫星城建设的经验，一方面要完善交通、通信、能源等基础设施建设，方便生产生活，健全城市功能，避免新城沦为睡城；另一方面要注意与中心城市的独立性，防止被城市中心吞并，达不到分散人口的目的。新城建设是北京“多中心”发展模式的尝试，这一规划能在一定程度上缓解城市中心区的人口和生产压力，然而却不能从根源上解决城市过度扩张的问题。城市过度扩张根源是由于资源的不合理分配引起的，因此需要宏观调控上调节资源分配。

3.2.2 宏观调控——统筹区域发展。相较于针对单个城市而言的城市规划，区域发展计划可以从更大的区域范围出发来整合资源，从而对城市人口和生产规模的影响更深入，因此统筹区域发展对于分散中心城市职能，抑制中心城市过度扩张具有显著作用。京津冀都市圈的合作是我国区域发展的核心战略之一，京津冀都市圈的协调发展对于促进区域合作，明确北京的功能定位，同时疏解首都人口和生产过度集中带来的压力，进而促进北京、区域和国家的持续发展具有重大意义。

政府在推动京津冀都市圈发展时，第一，应当处理的核心问题是传统产业由中心城市向外扩散的问题。这要求政府打破地方主义边界束缚，特别是中心城市所在地北京政府要放弃狭隘的地方利益，在转移技术和产业时充分考虑接受外地，从而扩大水平分工，实现更大区域范围整合资源从而实现资源的自由流动。结合国外的经验是通过设立综合的区域管理机构来统一协调安排都市圈的规划政策从而规避地方主义倾向；第二，为了实现都市圈的协调发展，推动区域内公共资源的均等化势在必行。根据制度变迁理论可知，制度变迁具有渐变性，因此政府应该推行相应的配套措施改革来促进现行公共资源不平等分布的制度框架的变化，其中一项改革便是户籍制度改革。户籍制度改革虽然在我国几省已经开始试点，但是我国中心城市一直迟迟未推行，纠其原因，是户籍制度背后所涉及的复杂的利益网络。要使得户籍制度等改革得以顺利推进，政府可以从现存阻碍改革的制度框架的构成元素的诸多非正式约束，正式约束以及执行方式上各个击破，同时处理好权力集团的利益，避免发生冲突，妨碍改革的前进，最终打破中心城市的围墙，走上区域协调发展的替代路径。

3.2.3 路径创新——建设智慧城市。在信息技术高度发达的现代社会中，互联网、物联网、大数据等高新技术在城市建设中的应用为城市规划、人口预测以及管理协调等提供了先进手段，具有广阔的发展前景。在这种背景下，“智慧城市”的概念被提出，其内涵是利用信息技术打破时空限制从而实现实时互动的人性化服务。目前我国已经有近百个城市提出建设智慧城市的构想，而“智慧城市建设”也成为中国十三五规划的发展战略之一。“智慧城市”是高级的智能的新型城市模型，其特征是可以运用信息技术和管理能力来缓解当前城市发展中遇到的城市病等瓶颈，为市民创造更美好的城市生活环境。智慧城市的建设不仅可以改善城市环境，还能促进城市发展模式向科学合理的方向转型。

北京对智慧城市已有初步探索，例如北京运用物联网、大数据及社交网络等技术手段工具构建了以感知、分析、服务、指挥、监察为一体的城市管控物联网平台，推动了城管执法、公共服务，并加强了市民对城市管控的参与，实现了由“数字城管”向“智慧城管”的转变。为了进一步加速智慧城市的建设，政府应该一方面加强智慧城市在制度层面的顶层设计，形成科学管理体系，另一方面由于市民的知识化是智慧城市建设的核心，因此政府在加大对科技产业扶植的基础上应利用各种平台对市民进行宣传教育，着力提高市民素质。

智慧城市的建设可以推动传统物理方式的公共服务向网络化的职能服务模式转变，使城市生活超越地域性的约束，实现交通、医疗、教育等领域的物理空间与虚拟空间的并存与促进，进而实现从城市居民衣食住行到宏观经济的生产经营再到政治活动的参政议政等方方面面的深刻变革，因此推进智慧城市建设可以突破原有城市发展路径，实现路径创新。

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作者简介：吕博学（1990-），女，安徽安庆人，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士研究生，主要研究方向：公共管理。

（责任编辑：黄银芳）

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