基于教育公平视角看天津市小升初“摇号”政策
[摘 要]2015年初，天津市教委正式公布《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》，为了更好地促进教育公平，于2015年开始启动小升初免试“摇号”入学、教师“走教”政策。本研究根据政策的颁布，从教育起点公平和过程公平出发，审视政策的合理性，试图分析“摇号”政策背后的教育公平体现，并在此基础上透析此次天津市小升初改革对义务教育阶段教育公平的推动作用。
[关键词]小升初“摇号” 教育公平 义务教育
[中图分类号] G40 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2016）08-0021-04
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.08.004
一、问题的提出
2014年5月，天津市各区县教育局相继印发了《关于小学招生工作实施意见》的通知，2015年2月3日，天津市教委正式公布《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》：2015年秋季学期开始，天津市公办义务教育学校将全面实行免试就近入学，优质初中全部纳入学区片；取消一切与升学相关的选拔性考试，不举办重点班、实验班，不得将竞赛证书、考级证明作为招生入学的依据。以南开区教育局文件为例，《意见》①的指导思想是以就近免试入学为原则，促进义务教育均衡发展，体现义务教育的公平性、公益性、普惠性，大力实施素质教育，深化教育领域综合改革，不断提高办学水平，努力为每个适龄儿童提供优质、公平的教育条件和教育机会。《意见》颁布的本意是为了避免因择校而产生的教育不公平等附加问题，为适龄儿童提供优质的教学环境和丰富的求学资源。
天津市小升初就近免试入学的政策除上述内容外，还包括两个配套措施，即教师和校长轮岗制，规定每年交流教师的比例不低于10%。义务教育阶段公办学校在编教师，凡男50周岁、女45周岁以下，且在同一学校连续任教六年的，原则上应该交流。义务教育阶段公办学校的正、副校长，凡男55周岁、女50周岁以下，在同一学校任职满连接或满10年，原则上应该交流[1]。教师参与交流轮岗的意义在于引导骨干教师、校长向薄弱学校、农村学校、兄弟学校流动，引导超编学校教师向缺编学校流动，促进教师岗位内部的轮换，为不同的学校提供新鲜血液。这一配套政策也是为了在教育资源方面缓解“教育公平”问题，刺激教师之间的比较学习，增加师资的多元性。学生能否在此次升学改革中进入更适合自己的学习环境，能否保障优秀生源得到优秀的师资，教师队伍的轮岗是否会导致学校教学受到阻力？这些问题仍应该打一个问号。
面对“小升初摇号就近免试入学”、教师“走教”政策的实施，表面上是合理规划学区、促进跨校竞争和集体化办学、推动实现义务教育阶段的教育公平，但对于广大学生家长和 “走教”教师来说，这是一次较大的基础教育变革行动。从学生的角度出发，这一变革是否真的有利于学生发展和基础教育资源一体化发展还有待考量。
二、核心概念界定
（一）小升初“摇号”免试入学
2015年3月，天津市小升初由考试改为划分学区片摇号入学，学生进入“重点”初中的方式由考试变为依靠运气。学区片分为单校片学区和多校片学区，单校划片的初中学校采取小学毕业生以校为单位，整体升入对口初中学校的直升方式招生；多校划片的初中学校采取学生填报志愿和随机派位相结合的方式招生，先征求小学毕业生的入学志愿，对于报名人数少于招生人数的初中，学生直接入学；对于报名人数超过招生人数的初中，以随机派位的方式，即“摇号”确定入学学生，不得组织选拔性考试。总之，以考试选拔学生优劣的升学依据即将成为历史，随机派位不是选拔的升学方式，也不将学生的成绩高低作为选拔的标准。
（二）义务教育公平
《中华人民共和国义务教育法》（2006）规定：义务教育指的是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，具有强制性、免费性、普及性的特点[2]。教育公平包括：人人享受平等的教育权利，平等地享有公共教育资源，同时在教育活动中受到平等的教育对待等法律意义[3]。在现实层面，保障教育公平不仅仅是法律所赋予的权责，更是矫正不平等、拒绝各种教育形式的特权行为。
教育公平就层次而言包括三个方面：起点公平、过程公平和结果公平，分别表现为接受教育的权利公平、教育机会公平、教育成就公平[4]。教育的结果公平是最难把握的，实现的可能性也较小。这是因为受教育者的主观因素产生的结果不同，因此本文对义务教育阶段的公平讨论界定于起点公平和过程公平，即学生享有平等的入学机会，在学期间学生享受均等的教育资源[5]。不同社会背景的学生都可以接受到高质量的教育，不论是教育政策的倾斜性、教育资源的配置、基础设施的完善，还是师资的配备，甚至学校教育对学生发展需要的满足方面，都是义务教育公平所涉及的层面。
三、基于教育公平视角的政策分析
（一）天津市小升初“摇号”办法
天津市的小升初“摇号”免试入学政策出台后，掀起了社会各界热烈的讨论，学生家长、老师以及政策相关部门都给出了不同的反应，支持声、反对声各半，天津市随即发布了《2015秋季学期起天津小升初免试就近入学新政解读》②对“摇号”政策进行分析，试图向各方提供一个相对合理的解释，并为基础教育阶段的升学改革扫清障碍。这一新政策力求起点平等、机会均等，包括两个鲜明特点，即小升初入学严谨选拔性考试和划片就近入学。政策规定公办初中划片入学，民办初中网上报名、面试录取。成绩虽然可以在一些方面代表学生的学业水平和学习能力，但这两个方面并非正相关的关系，不排除部分学生考前压力大而发挥失常，或者部分学生的个体素质不适合考试性选拔的可能。因此，天津市的小升初“摇号”免试入学政策无疑具有入学机会均等的特点。
以南开区小升初“摇号”细则③为例：第一步，所有学生在片内报一所公办校，如果摇中，则不能进入第二步。第二步，报四个民办校的志愿——翔宇、津英、育贤、华泽。私立校面谈选拔，建议第一志愿报最好的私立学校。第三步，以上未录取，回到本片摇号，进入未招满的公办校。天津其他各区县的小升初改革虽根据本区县的具体情况做出了不同的调整，但是大体秉承《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》的核心思想，天津市小升初入学改革大刀阔斧地开始了。
（二）“摇号”政策的现实处境
天津市小升初“摇号”在政策层面上满足了国家按照划区招生、就近入学、学生享受公费培养的政策，但是也因突袭而来的政策激起广大学生家长的质疑之声。正如前文所述，最主要的质疑是出于更好地推动教育公平而颁布实施的“摇号”政策，能在多大程度上真正起到促进公平的作用，甚至有声音说：这一政策不仅没有促进公平，反而更大程度地加大了不公。原因在于：“摇号”一味强调受教育机会的公平，但是忽略了因材施教这个基本点，这是教育资源（主要是优秀师资）的浪费和对孩子的不负责。评价小升初“摇号”入学政策，应该辩证地进行分析。一方面，划片就近入学、“摇号”入学的原则对每个孩子都是公平的，不论成绩好坏，他们都有了选择就读“重点”初中的权利，使他们都有资格去名校就读；另一方面，“摇号”的随机性使得“好学生”失去了上名校的机会，运气成为能否成功的关键因素，而成绩相对较差的学生进入名校，虽然享受了优质的师资和教学资源，但是学业压力也随之加重，这样对学生也不能算作是公平的，反而平添求学压力。“摇号”入学的不公平还体现在，它使得学生的竞争意识减弱，不论何种层次的学生都有进入优质学校的机会，导致各个中学的生源质量得不到保障，学生水平参差不齐[6]。“摇号”升学对于学生、教师、学校的真正意义是什么，还需要政策实施后的持续研究加以评判。
在天津市的“摇号”政策中，除了规定学生参与“摇号”外，教师也通过轮岗进行师资的流动，这样也盘活了天津市整个初中阶段的教学质量，不论是优秀师资还是学校声誉，都不局限在几所传统名校当中。但取消学业考试的做法仍值得商榷。虽然学业成绩不能作为划分学生学习结果的唯一标准，但是不能否认这一标准的客观性。考试成绩是不受评价者主观影响的指标，因此不论是学习结果较为优秀的学生还是学习本就吃力的学生，升学由考试改为“摇号”，增加了他们选择就读中学的不平等性。
四、天津市小升初升学制度背后的教育公平体现
九年义务教育阶段就近免试入学政策的出发点是为了实现教育公平，“摇号”免试入学是否能真正地促进教育公平，关键在于它提供了多少有效供给，或者说造成了多少的资源浪费。国家或者政府在教育上投入更多关注的是供给还是需求，从资源配置的教育来看，当一个地域的教育供给达到饱和或者政府供给充足，能够保证校际内部的资源平衡，学生就有充分的机会进行升学选择，并且各所学校间不存在明显差异。在同一所城市中，如果不同学校的教学质量相差很大，就会产生优秀生源过于集中在所谓“名校”的现象，导致“越好越好，越差越差”的教育的马太效应问题。这样一来，即使是划片入学的政策，也不能有效控制家长们的“择校”现象，“择校”会导致更加不平等的受教育机会，毕竟广大家长都不希望自己的孩子输在这样的起跑线上[7]。因此，“摇号”结果不能成为阻碍条件优渥的家长将孩子送入所谓“名校”的原因，而家庭条件不具备相对优势的家庭，即使孩子的学习能力很出众，也只能根据“摇号”结果将孩子送入相应的学校，不论学校教学质量的高低。所以，就近入学的政策会变异为有钱人家的孩子享受优质教育资源的机会，与政策推行本身背道而驰[8]。针对上述问题，增加基础设施建设，以供给为导向成为平衡此类现象的首要可行方案。
“摇号”本身是一种随机排位，是将学生选择就读的初中变为随机事件，从学生和学校的双向选择变成不由学业成绩决定的新型入学标准。天津市教委此次颁布的《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》将教师也纳入随机排位之中，学生的“摇号”和教师的“走教”相结合，可以有效避免恶性的“择校”行为，控制由单一的学区划片导致的天价学区房的问题。天价学区房出现的原因在于家长为孩子“择校”的出发点是为孩子选择优质的师资。“走教”政策促进师资的流动，优秀师资不是由个别“名校”独享。校长和教师一同“走教”，还将名师的教学理念和“名校”的管理理念共享，有利于整个天津市基础教育阶段的教育质量提升。
教育公平与教育政策有着密不可分的联系，教育政策是教育公平的实现途径[9]。天津市的义务教育“摇号”入学政策，更好地促进了教育机会的公平，使每个学生进入教育机构和参与教育活动的各种条件的总和尽可能达到均等。基础教育作为一项全民事业，必须将公平放在首位，用政策来宏观控制教育资源的流动，不论是师资还是生源，都重新洗牌，是在兼顾公平和效率的基础上对教育资源的合理配置。正因为教师的轮岗和学生的“摇号”同步实施，既解答了优秀生源“摇中”普通中学不能享受优秀师资的疑惑，又为学有所困的学生提供了更好的突破发展的可能，仍然坚持因材施教；既避免了名校对优秀师资的垄断，又解决了普通中学教学质量和管理模式难以大跨步式前进的瓶颈，促进了校际交流，共同发展。
总之，天津市在义务教育阶段的小升初划片“摇号”入学政策和教师轮岗“走教”制度双管齐下，从政策导向上更加倾向于教育机会公平，全方位地衡量各方利益，是一项具有前瞻性的决策。由于该政策投入使用仅仅一年，因此政策实施的具体效果还有待后续研究的进行。
注释：
① 天津南开区教育局.关于印发《2014年南开区小学招生工作实施意见》的通知[EB/OL].[2014-5-12]http：/// tianjin/ms/qjtj/201502/t20150204_777426.html，2016-02-16.
③天津奥数网.2015天津南开区小升初摇号政策具体规则[EB/OL].[2015-3-19]http：//tj.aoshu.com/e/20150319/550a4f7eecea6.shtml，2016-01-20.
参考文献：
[1]深度解读2015年天津市小升初新政策[EB/OL]. http：///html/jijiao/xiao/2015tjxsc/index.shtml，2016-02-12.
[2]教育部.中华人民共和国义务教育法[EB/OL].[2006-6-30]http：///s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201001/t20100129_15687.html，2015-12-31.
[3] 石中英.教育公平的主要内涵与社会意义[J].中国教育学刊，2008（3）：1-6.
[4] 刘善海.城市义务教育均衡发展视角下招生问题及其对策研究[D].南京：南京理工大学，2013.
[5] 褚宏启.关于教育公平的几个基本理论问题[J].中国教育学刊，2006（12）：1-4.
[6] 孙海峰.义务教育择校问题研究[J].教育改革，2005（1）：1-4.
[7]徐伟.小升初：“摇号”不息“择校”不止？[N].中国经济时报，2006-7-10（1）.
[8] 周晓阳.教育公平及其实现的途径[J].赤峰教育学院学报（自然科学版），2014（3）：197-199.
[9] 朱永坤.教育政策：教育公平问题解决的逻辑起点[J].国家教育行政学院学报，2008（2）：42-46.
（责任编辑：申寅子）