韩国高等教育国际化：动因、政策与挑战
曾小军，杨 鑫
（广州大学教育学院，广东广州 510006）
全球化时代，大学对经济社会发展的重要性越来越突出。奈特（Knight）指出， “全球化是改变国际化世界，国际化是改变高等教育世界”[1]。随着全球化影响的日渐增强，韩国政府积极推动高等教育国际化，以期提升韩国高等教育的全球竞争力，成为东北亚高等教育中心。韩国的高等教育国际化努力取得了丰硕的成果，但也面临诸多挑战，深入探究韩国高等教育国际化的有益经验，能为我国高等教育国际化提供启迪与借鉴。
1.1 加入世界贸易组织及新自由主义高等教育改革的驱动
随着世界经济一体化的发展,高等教育迈进国际化已经成为一种不可逆转的趋势。1995年世界贸易组织（WTO）成立，高等教育服务被列入商贸谈判的范畴。同年，韩国获得WTO成员国资格。为应对即将到来的WTO谈判，韩国金泳三总统于1995年出台了《5·31教育改革方案》(May 31Education Reform Plan),特别提出要在高等教育领域引进市场机制、放松管制并加强竞争。韩国政府1996年发布了《对外国开放高等教育市场的计划》(Initial Plan for Opening the Higher Education Market to Foreign Countries)，第一次在官方政策文件中提及逐步开放韩国高等教育市场，允许韩国高校和外国高校从1997年开始实施联合课程，允许外国高校从1998年开始在韩国设立分校，并承诺进一步解除管制，以吸引更多的外国分校。这是韩国申明向外国开放高等教育市场的第一个政府政策，强调 “进口高等教育服务，与海外伙伴紧密合作，是应对国际化挑战的有效途径”[2]。韩国高等教育国际化不仅受到加入WTO等外部压力的驱动，还受到国内新自由主义高等教育改革的驱动。1995年5月实施的这个改革计划，强调在高等教育领域 “解除管制、竞争和市场化” ，对韩国高等教育政策朝向新公共管理方向产生了深远影响[3]，推进了一系列的改革，市场机制和全球竞争概念被迅速引入到韩国高等教育政策范畴，并引发了系列高等教育国际化政策的颁布与实施。
1.2 教育服务贸易逆差的驱动
自20世纪90年代晚期亚洲遭受金融风暴以来，韩国高等教育国际化的经济功能获得前所未有的关注。当风暴袭击韩国时，为防止金融崩溃，政府主要关注高等教育国际化的经济收益。由于当时韩国高等教育质量无法满足民众对优质教育的需求，导致海外留学人数迅速增长，且远远高于来韩留学人数，韩国的教育服务贸易逆差极其严重，造成货币大量外流，高等教育财政日益紧张。据统计，1998年韩国高等教育财政赤字已经达到70亿美元[4]。截至到2004年9月，韩国赴海外留学生人数有187683名，而到韩国留学的外国学生数量仅为16832名，大约只占出国留学韩国学生数的9%[5]。由于韩国高校以私立院校为主体，且主要靠学费维持运转，生源的外流对韩国高等教育打击巨大。为化解教育服务贸易逆差，促进本国高等教育的正常发展，韩国政府的优先政策开始从鼓励出国转变为鼓励来韩留学。这一政策导向的转变，强调提高国内高等教育机构办学质量，鼓励外国著名高校来韩国开办分校，创设国际化校园吸引外国学生，对韩国随后的高等教育国际化模式和进程产生了深远的影响。
1.3 人口老龄化的驱动
人口老龄化是全球现象，将导致高等教育机构入学人数直线下降，迫使高校通过海外招生和提高教育质量来满足知识经济对人力资源的需求。韩国是老龄化程度发展最快的国家之一，高龄人口比重急速增长和低生育率是韩国老龄化的主因。1980年65岁以上人口仅有3.8%，而2015年达到了13.0%，预计2050年还将继续剧增至35.9%[6]。自20世纪90年代末以来，韩国18岁人口急剧下降，到2004年，高校新生入学人口数已经基本与18岁人口数持平[7]。韩国人口出生率的下降，导致韩国大学新生入学人口数整体趋势下降，这将威胁到一些高等教育机构的生存。韩国教育部2014年发布了数据预计到2023年韩国入学适龄人口将比大学计划招生的人数少16万人。此外据预测，到2018年，韩国高中毕业生才42万人，将造成近20万人的缺口，一些大学将面临倒闭的危机[8]。有鉴于此，韩国许多高等教育机构被迫面向国际市场，招收国际学生。尤其是在首尔大都市区以外，位于中小城市的私立院校，学费是其收入的主要来源，拓展国际生源市场的诉求更为迫切。正是在这样的背景下，韩国政府和高等教育机构一直在积极主动地追求高等教育国际化，以期开拓国际生源市场，应对国内的生源危机。
韩国高等教育国际化努力是在政府主导下进行的，政府主要通过颁布实施系列支持政策，试图对高等教育系统的不同方面进行国际化改造。
2.1 实施留学韩国计划，吸引外国学生
从20世纪90年代末以来，韩国政府不再鼓励学生出国，政策关注点已经从学生出口转向学生进口。为了大量增加高校的外国学生招收人数，2004年韩国实施了留学韩国计划（Study Korea Project），旨在吸引外国学生来韩国留学深造，扭转留学教育财政赤字，提高韩国高校的国际竞争力。在留学韩国计划的引导下，韩国高校外国学生招生人数史无前例地增长。据统计，韩国高校外国学生招收人数从2001年的4682人，增长到2005年的22526人，再到2007年的49270人[9]。因为最初招收5万外国学生的目标，在2007年就几乎实现，大大早于预期，2008年开始的第二轮留学韩国计划，调整目标为到2012年使外国学生招收人数增长到超过10万。2011年韩国政府对4年制本科高校及职业高校制定了国际教育质量认证系统 (International Education Quality Assurance System,IEQAS)，以此来加强对留学生质量的监管，在此政策的影响下，韩国政府于2015年修改了2012年出台的计划,将原定的截止期限2020年延长至2023年,即至2023年计划吸引20万名留学生[10]。第一轮留学韩国计划吸引外国学生的目标是：短期内增加高等教育机构的收入，特别是那些因生源短缺遭受资金问题困扰的地方高校。相反，第二轮留学韩国计划更强调通过吸引外国学生促进人力资源发展，外国留学生被视为韩国大使，可在未来国际商贸关系中发挥作用，并对韩国整体研究能力做出贡献。在政策推动下，2014年韩国外国留学生人数增长到84891名，其中亚洲留学生为73329名，而中国留学生达到50336名，占总数的近60%[11]。到2016年，赴韩留学生数量已经从2015年的91332人增长至104262人[12]。截止到2017年，外国留学生来韩留学人数达到123858人；
外国留学生中最多的是中国大陆留学生（55.1%），其次是越南（11.8%）、蒙古（4.3%）、日本（3.1%）、美国（2.2%）和中国台湾（1.8%）[13]，除美国以外，大多数国家都是亚洲国家。
2.2 实施21世纪智慧韩国计划，促进科研国际化
韩国高等教育机构数量自20世纪80年代以来快速增长，但是教育质量低下，学术研究水平堪忧。于是1999年，韩国教育部与人力资源部启动了高等教育最大的改革方案 “21世纪智慧韩国计划” （BK21 Project），主要目的是建设10所世界一流的研究型大学，培养具有全球竞争力的研究人员。该计划第一阶段从1999至2005年，资助大学14亿美元；
第二阶段从2006至2012年，资助大学21亿美元。2013年实施的 “21世纪智慧韩国计划之引领大学和学生” （BK21 PLUS），延续原有的 BK21 计划，并将持续到2019年。21世纪智慧韩国系列计划的出台，表明政府认识到加强大学研究能力已成为努力提高韩国大学全球竞争力的关键，科研国际化问题第一次被推到国家高等教育政策议程的前沿。BK21计划第一阶段的结果，是改善了韩国高校的研究能力。体现在：SCI刊物上发表的科技论文从1998年的3765篇增长至2005年的7281篇，发表的SCI论文国际排名也从1998年的18位增长至2005年的12位；
有2800名研究生参加了顶尖名校长期（超过三个月）研究项目，56700名研究生参加了短期研究项目，邀请了6000名国外知名学者到韩国，促进了科研的国际合作[14]。BK21计划第二阶段，有60%以上的总预算作为奖学金分配给了研究生；
尽管2006年计划开始的时候，有74所大学的569个研究中心或研究团队被纳入计划，后来基于一套评估标准和 “挑选和集中” 原则进行严格的年度评估，只有67所大学的500个研究中心或研究团队保持到2012年；
大约有2万名研究生和500名研究人员获得财政资助，7000名教师参与了研究项目[15]。韩国高等教育经过两个阶段的建设，SCI论文的数量大幅增长，论文质量也获得了大幅提升。为了落实创新带动经济发展的目标，2013年韩国开始实施的 “BK21 PLUS” 计划，此计划希望能够建设一批具有国际水准的研究型大学，培养各领域核心人才及复合型高级人才，目标是培养具有国际视野和创新能力的硕士生和博士生，使其在新技术聚集的领域拓展研究能力，能够领导 “创新型经济” 。BK21 PLUS计划重视发挥高校作为创新中心的作用，积极鼓励高校通过科研国际化，培养创新型人才，为创新经济做贡献，并力争使部分高校能够进入世界排名前200名行列。
2.3 实施世界一流大学计划，提高大学国际化程度
韩国教育科学技术部指出， “韩国高等教育机构在教育和研究方面获得国际显示度的压力越来越大，外国学生和教师的不足是阻碍韩国许多大学发展的主要因素”[16]。为了改变韩国人才外流和吸引大量杰出学者来韩国，2008年韩国政府出台了 “世界一流大学计划” （WCU Project）。这是一个致力于建设具有全球竞争力大学的计划，目标之一就是加强与国际顶级学者的合作，以便于建立国际研究网络，促进世界一流大学建设。该计划部分目标也是为了配合 “留学韩国计划” ，吸引外国学生。WCU计划是在政府主导下实施的，韩国政府采取了 “选拔和集中” 策略来解决预算局限，支持高绩效的大学。由于占大学生录取率80%的韩国私立大学，缺乏公共财政资助，严重依赖高学费。因此，WCU计划中的战略性资源不仅允许公立名校申请，如首尔大学和韩国科学技术学院（KAIST），也允许私立名校如浦项科技大学（POSTECH）、延世大学和高丽大学来申请。WCU计划试图在三个方面取得进步：第一，使部分院系或部门拥有全职外国学者；
第二，加强与全职外国学者在新兴领域（如纳米技术，生物技术，IT和跨学科学习等）的科研合作，并让他们参与教学；
第三，邀请非全职外国学者来韩国并加强研究合作。为实现这些目的，韩国政府从2008年开始，计划5年内拨款8300亿韩元（约6.92亿美元），使外国教授年薪能达到30万美元，并有10万美元研究资金[17]。WCU计划资金的大部分主要用在科学、技术、工程和数学（STEM）领域。该计划把外国著名学者引入韩国大学，迅速提高了大学的教学和研究质量，为韩国学生和研究人员提供了能联结国际知识网络的优良学习和研究环境，提高了大学的国际化程度。
2.4 实施课程改革政策，促进课程国际化
国际化课程是高等教育国际化的核心要素，可以增强韩国高校的吸引力和提高其全球竞争力。鼓励高校与外国高校合作开设双学位或联合学位课程，是韩国实施课程改革政策，促进课程国际化的重要表现。据统计，2007年韩国有29所大学与海外14个国家34所学校合作，开设有双学位课程，比2004年增长了一倍；
6所韩国大学与外国高校开设了联合课程[9]。韩国近年来与外国顶尖名校共同开设双学位课程非常普遍，大多数韩国重点大学开设了双学位项目，合作学校主要来自美国和中国。韩国高校课程国际化近年来最明显的表现是英文授课（EMI）课程的增长。2006年，韩国大学第一学期和第二学期大约有41万门课程，其中有9000门EMI课程，占总课程的2.2%[18]。韩国好几所顶级私立大学，创建了4年全英文教学的文学院来吸引国内外学生。为了吸引更多国际学生和提高国内学生的英语能力，韩国政府注重引导、资助高校开设EMI课程。2005年资助了5所大学，2006年资助了4所，2007年资助了2所，每所大学获得了大约2亿韩元（大约20万美元）的资助，政府目标是到2010年使韩国高校EMI课程增长到占所有课程的3.1%[19]。为了增加EMI课程，大学在招聘新教授时更加强调英语能力；
在国际知名刊物上用英文发表论文的数量和用英文授课的能力，成为大学教授升职、续聘的重要标准，学生也要求修学一些EMI课程才能毕业。韩国政府还在BK21等大型项目的评审中将英语授课课程比例这一指标纳入其中。2009年韩国的一个全国范围的课程调查表明，在被调查的174所高校中，有31所要求学生掌握一定水平的英语能力才能毕业[18]，包括首尔大学、高丽大学、汉阳大学和韩国科学技术学院这些顶级名校在内；
韩国科学技术学院甚至开始要求所有课程都用英文教学。课程国际化当然也离不开师资的国际化，韩国政府成立了各种计划和项目鼓励教师到海外访问交流，包括国际组织的计划项目、政府计划项目、国内基金会赞助的计划项目等。此外，韩国许多知名高校纷纷开始设立国际暑期学校(International Summer School/Semester/Campus),其招生范围面向全球。如高丽大学不仅为暑期生聘请了来自斯坦福大学、剑桥大学与康奈尔大学等名校的在职教授,还为他们提供棒球比赛观览、跆拳道、书法、K-pop舞蹈等多种文化体验机会，这些都将有利于韩国高等教育机构整合有效资源,不断地丰富国际化形式。
2.5 颁布优惠政策，鼓励设立外国分校
自从20世纪90年代中期以来，作为高等教育国际化的一个方面，韩国政府通过放宽限制和提供激励，一直在努力吸引外国著名高校到韩国设立分校。1996年，韩国教育部公布了向外国开放高等教育市场的计划。1997年，韩国教育部修改了私立学校法，使外国人在韩国设立高校变成合法。外国分校的设立需要满足一定的条件，并获得教育部批准，没有获得教育部批准的高校所颁发的文凭和授予的学分将不能获得官方承认。此外，只有非营利组织能在韩国建立院校，这就意味着外国分校不能转移利润回本国，不能在学校公司遭受清算时返还资产。由于存在诸多限制，即使私立学校法做了修改，当时仍然很少有外国高校对在韩国设立分校感兴趣。2005年韩国教育部颁布了 “关于设置和运作外国教育机构的特别法案” ，在政策上放松了外国大学设立分校的限制，使外国分校在招生规模方面拥有了更多自主权，并且允许学校公司在清算时向海外转移剩余资产。2008年，韩国第一个外国分校 “荷兰航运大学” （STC-Korea）在光阳港自由经济区成立，其他好几所大学（主要来自美国），也在商谈在韩国自由经济区设立学术和研究机构，经济区承诺最初的5年免校园建筑的租金，并为他们的初始运作提供资助[2]。由于韩国政府致力于使韩国成为东北亚教育中心，为进一步吸引外国教育机构，2009年5月韩国政府启动了 “发展教育服务产业计划” 。这一举措允许外国教育机构向母国转移剩余利润，并扩大财政资助力度，帮助外国机构支付创设开支和运作开支，为外国高校来韩国设立分校提供了巨大的激励。以美国为例，目前乔治·华盛顿大学和纽约州立大学在韩国设立了海外分校。
3.1 效率与公平之间的平衡
韩国政府主导的高等教育国际化，存在重效率轻公平的问题。有论者指出，韩国BK21计划 “投资效率重于机会公平”[20]。政府政策的 “选拔和集中” 原则，把机会都给了那些基础好的名校。如BK21计划约50%的预算和WCU计划提供的资金，都给了5所顶级名校：首尔大学、韩国科学技术学院、延世大学、高丽大学和浦项科技大学[21]。较少获得资助或没有被选拔上的大学，因缺乏研究设施和优秀学生，与名校差距越来越大，削弱了他们的竞争力。此外，将近75%的BK21计划资金和88%的WCU计划资金都集中在科技领域，如此不平衡的资金分配导致其他基础学术领域在研发方面的落后[21]。除了学校、学科之间获得资助的机会不公平，校内学生之间也存在资源分配不均衡的问题。为了吸引外国学生，韩国高校国际学院的建筑、教学与住宿设施都相对更好，外国学生也更容易获得奖学金，导致国内学生认为不公平。因此，如何在高等教育国际化进程中追求效率的同时，处理好学校之间、学科之间和学生之间资源分配的公平，成为韩国必须面对和解决的问题。
3.2 数量与质量之间的平衡
韩国政府在评估高校国际化绩效时，非常重视数量因素，据此分配国家资金。政府往往把国际化程度作为一个重要评估标准，来决定高校是否获得诸如BK21计划等项目的资助。具体的评估指标包括发表SCI论文的数量、国际学生和学者的数量、英语授课的比例和学校国际排名等，这些指标占到一所大学所有评估指标的4.3%至10%[9]。这些量化评估可能以牺牲质量为代价，并对韩国高等教育的长远发展，构成潜在的破坏。譬如，韩国过度强调英语授课也产生了很多问题，学者被强迫用英语授课和用英文在SCI刊物上发表论文，可能导致学者更关注语言的运用，而不是研究的实际价值和应用，从而影响研究质量；
再譬如，为提高学校的国际排名，提高外籍学生的比例，韩国许多高校不惜降低入学要求，招收一些平庸的外国学生，招生标准的下降也将影响到培养质量。此外，把财政激励和高校国际化行为绩效挂钩，也会产生许多负面影响，特别是当国际化主要用量化指标来评估的时候。为了获得更多的政府资金，大学往往关注履行政府制定的量化标准，包括外国学生、教授、联合课程、EMI课程及外教设施的数量，而容易忽视教育的质量。因此，如何协调好数量与质量之间的关系，整合质量意识与多元文化意识进入大学使命和政策框架，构建有效的国际化教育质量保障机制，成为韩国高等教育国际化进程中亟待解决的问题。
3.3 干预与自治之间的平衡
由于韩国政府财政预算高度集中在BK21、WCU等高等教育改革计划方面，巨额的政府资助对于高校实现组织目标变得非常关键，高校为了获得资金不得不遵循教育部的指南和条件，从而限制了学校的自治[14]。而且韩国政府通常按照选择与集中的原则对高校进行财政资助,而每次在竞选中脱颖而出的往往都是那几所固定的知名高等学府。此外，韩国政府认识到广泛使用的 “国际化标准” 主要采纳的是欧美大学模式，因此力推西方的标准为韩国大学可接受的标准。教育部预设的高校理想模式是英式研究型大学，特别是美国大学，促使韩国大学在课程和语言方面一味模仿美国教育模式，主要与英语母语国家的大学发展伙伴关系，这潜在妨碍一个独立而又有远见的高等教育系统的发展[22]。最后，韩国教育管理者往往重视教育决策的 “权力” 和 “控制” ，并强调质量评估的重要；
而外国学者更关注学生，认为学生才应是高等教育改革的最终受益者。价值观的分裂，加上韩国官僚主义、僵化的管理结构和文化差异，成为影响政校关系，阻碍当地院校和外国院校深度合作的重要因素。因此，努力把握好政府干预与大学自治之间的关系，寻求全球共同性和韩国独特性之间的平衡，把民族、地方和学生价值融入高等教育国际化内涵，成为韩国高等教育国际化战略良性发展的重要条件。
随着全球化的发展，韩国政府受到了来自加入世界贸易组织和新自由主义高等教育改革的驱动、教育服务贸易逆差的驱动和人口老龄化的驱动，日益认识到高等教育国际化的必要性，并制定与执行了一系列高等教育国际化战略与政策。韩国高等教育国际化政策的顺利执行不仅扩大了留韩学生的生源地，完成了为国家创造巨额经济收益的任务，还极大地提高了韩国在国际社会的政治影响力。
本文对韩国高等教育国际化政策进行分析，发现韩国政府在高等教育国际化政策的制定与实施方面具有较强的目标性、操作性与实用性。韩国政府主动为高校提供各种支持,助力高校实现国际化。一是实施留学韩国计划，为韩国吸引来了大量的留学生源；
二是实施21世纪智慧韩国计划，大幅提升了韩国高校的科学研究能力和综合实力，部分高校跻身世界排名前200名行列；
三是实施世界一流大学计划，在科学、技术、工程和数学领域投入大量资金，迅速提高了韩国高校的科学研究质量与国际化水平；
四是促进课程国际化，吸收国际最先进的科学文化知识和科学研究成果，有针对性地培养了学生的国际化与创新意识；
五是鼓励设立外国分校，引进优质高等教育资源，进而扩大了韩国高校国际生源的竞争力。纵观韩国高等教育国际化的发展进程,韩国政府实施一系列高等教育国际化政策的终极目的在于，要培养出具有国际意识、国际交往能力、创新能力且具备全球竞争力的人才。